改革開(kāi)放以來(lái),伴隨著(zhù)經(jīng)濟體制改革和行政管理體制改革的深化,事業(yè)單位改革也在不斷推進(jìn),已經(jīng)在部分行業(yè)和某些地方取得了重要進(jìn)展。事業(yè)單位改革的總體目標和階段性目標:到2020年,建立起功能明確、治理完善、運行高效、監管有力的管理體制和運行機制,形成基本服務(wù)優(yōu)先、供給水平適度、布局結構合理、服務(wù)公平公正的中國特色公益服務(wù)體系。今后5年,在清理規范基礎上完成事業(yè)單位分類(lèi),承擔行政職能事業(yè)單位和從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)事業(yè)單位的改革基本完成,從事公益服務(wù)事業(yè)單位在人事管理、收入分配、社會(huì )保險、財稅政策和機構編制等方面改革取得明顯進(jìn)展,管辦分離、完善治理結構等改革取得較大突破,社會(huì )力量興辦公益事業(yè)的制度環(huán)境進(jìn)一步優(yōu)化,為實(shí)現改革的總體目標奠定堅實(shí)基礎。
漢哲管理咨詢(xún)研究中心對事業(yè)單位改革進(jìn)行長(cháng)期的跟蹤研究,并將事業(yè)單位改革的主要內容和各項目改革工作重點(diǎn)進(jìn)行解讀如下:
1、科學(xué)劃分事業(yè)單位類(lèi)別
(1)清理規范現有事業(yè)單位
對未按規定設立或原承擔特定任務(wù)已完成的,予以撤銷(xiāo)。對布局結構不合理、設置過(guò)于分散、工作任務(wù)嚴重不足或職責相同相近的,予以整合。
(2)劃分現有事業(yè)單位類(lèi)別
在清理規范基礎上,按照社會(huì )功能將現有事業(yè)單位劃分為承擔行政職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和從事公益服務(wù)三個(gè)類(lèi)別。對承擔行政職能的,逐步將其行政職能劃歸行政機構或轉為行政機構;對從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的,逐步將其轉為企業(yè);對從事公益服務(wù)的,繼續將其保留在事業(yè)單位序列、強化其公益屬性。今后,不再批準設立承擔行政職能的事業(yè)單位和從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的事業(yè)單位。
(3)細分從事公益服務(wù)的事業(yè)單位
根據職責任務(wù)、服務(wù)對象和資源配置方式等因素,將從事公益服務(wù)的事業(yè)單位細分為兩類(lèi):承擔義務(wù)教育、基礎性科研、公共文化、公共衛生及基層基本醫療服務(wù)等基本公益服務(wù)、不能或不宜由市場(chǎng)配置資源的,劃入公益一類(lèi);承擔高等教育、非營(yíng)利醫療等公益服務(wù)、可部分由市場(chǎng)配置資源的,劃入公益二類(lèi)。具體由各地結合實(shí)際研究確定。
2、推進(jìn)承擔行政職能的事業(yè)單位改革
(1)嚴格認定標準和范圍
根據國家有關(guān)法律法規和中央有關(guān)政策規定,按照是否主要履行行政決策、行政執行、行政監督等職能,從嚴認定承擔行政職能的事業(yè)單位。
(2)區分不同情況實(shí)施改革
結合行政管理體制改革和政府機構改革,特別是探索實(shí)行職能有機統一的大部門(mén)體制,推進(jìn)承擔行政職能的事業(yè)單位改革。涉及機構編制調整的,不得突破政府機構限額和編制總額,主要通過(guò)行政管理體制和政府機構改革中調劑出來(lái)的空額逐步解決。對部分承擔行政職能的事業(yè)單位,要認真梳理職能,將屬于政府的職能劃歸相關(guān)行政機構;職能調整后,要重新明確事業(yè)單位職責、劃定類(lèi)別,工作任務(wù)不足的予以撤銷(xiāo)或并入其他事業(yè)單位。對完全承擔行政職能的事業(yè)單位,可調整為相關(guān)行政機關(guān)的內設機構;確需單獨設置行政機構的,要按照精簡(jiǎn)效能原則設置。已認定為承擔行政職能、但尚未調整到位的事業(yè)單位,在過(guò)渡期內繼續按照現行法律法規和政策規定履行職責,使用事業(yè)編制且只減不增,人事、財務(wù)、社會(huì )保險等依照國家現行政策規定實(shí)施管理。
3、推進(jìn)從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的事業(yè)單位改革
(1)推進(jìn)轉企改制
制定從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的事業(yè)單位的轉企改制方案,按照有關(guān)規定進(jìn)行資產(chǎn)清查、財務(wù)審計、資產(chǎn)評估,核實(shí)債權債務(wù),界定和核實(shí)資產(chǎn),由同級財政部門(mén)依法核定國家資本金。轉制單位要按規定注銷(xiāo)事業(yè)單位法人,核銷(xiāo)事業(yè)編制,進(jìn)行國有資產(chǎn)產(chǎn)權登記和工商登記,并依法與在職職工簽訂勞動(dòng)合同,建立或接續社會(huì )保險關(guān)系。事業(yè)單位轉企改制后,要按照現代企業(yè)制度要求,深化內部改革,轉變管理機制,并依照政企分開(kāi)、政資分開(kāi)的原則,逐步與原行政主管部門(mén)脫鉤,其國有資產(chǎn)管理除國家另有規定外,由履行國有資產(chǎn)出資人職責的機構負責。
(2)完善過(guò)渡政策
為平穩推進(jìn)轉制工作,可給予過(guò)渡期,一般為5年。在過(guò)渡期內,對轉制單位給予適當保留原有稅收等優(yōu)惠政策,原有正常事業(yè)費繼續撥付。在離退休待遇方面,轉制前已離退休人員,原國家規定的離退休費待遇標準不變,支付方式和待遇調整按國家有關(guān)規定執行;轉制前參加工作、轉制后退休的人員,基本養老金的計發(fā)和調整按照國家有關(guān)規定執行,保證離退休人員待遇水平平穩銜接。在醫療保障方面,離休人員繼續執行現行辦法,所需資金按原渠道解決;轉制前已退休人員,轉制后繼續按規定享受職工基本醫療保險、補充醫療保障等待遇。有條件的轉制單位,可按照有關(guān)規定為職工建立補充醫療保險和企業(yè)年金,要做好離退休人員的服務(wù)管理工作。
4、推進(jìn)從事公益服務(wù)事業(yè)單位改革
(1)明確改革目的
強化事業(yè)單位的公益屬性,進(jìn)一步理順體制、完善機制、健全制度,充分調動(dòng)廣大工作人員的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng )造性,真正激發(fā)事業(yè)單位生機與活力,不斷提高公益服務(wù)水平和效率,促進(jìn)公益事業(yè)大力發(fā)展,切實(shí)為人民群眾提供更加優(yōu)質(zhì)、高效的公益服務(wù)。
(2)改革管理體制
實(shí)行政事分開(kāi),理順政府與事業(yè)單位的關(guān)系。行政主管部門(mén)要加快職能轉變,創(chuàng )新管理方式,減少對事業(yè)單位的微觀(guān)管理和直接管理,強化制定政策法規、行業(yè)規劃、標準規范和監督指導等職責,進(jìn)一步落實(shí)事業(yè)單位法人自主權。對面向社會(huì )提供公益服務(wù)的事業(yè)單位,積極探索管辦分離的有效實(shí)現形式,逐步取消行政級別。對不同類(lèi)型事業(yè)單位實(shí)行不同的機構編制管理,科學(xué)制定機構編制標準,合理控制總量,著(zhù)力優(yōu)化結構,建立動(dòng)態(tài)調整機制,強化監督管理。
(3)建立健全法人治理結構
面向社會(huì )提供公益服務(wù)的事業(yè)單位,探索建立理事會(huì )、董事會(huì )、管委會(huì )等多種形式的治理結構,健全決策、執行和監督機制,提高運行效率,確保公益目標實(shí)現。不宜建立法人治理結構的事業(yè)單位,要繼續完善現行管理模式。
(4)深化人事制度改革
以轉換用人機制和搞活用人制度為核心,以健全聘用制度和崗位管理制度為重點(diǎn),建立權責清晰、分類(lèi)科學(xué)、機制靈活、監管有力的事業(yè)單位人事管理制度。加快推進(jìn)職稱(chēng)制度改革。對不同類(lèi)型事業(yè)單位實(shí)行分類(lèi)人事管理,依據編制管理辦法分類(lèi)設崗,實(shí)行公開(kāi)招聘、競聘上崗、按崗聘用、合同管理。
(5)深化收入分配制度改革
以完善工資分配與激勵約束機制為核心,健全符合事業(yè)單位特點(diǎn)、體現崗位績(jì)效和分級分類(lèi)管理要求的工作人員收入分配制度;結合規范事業(yè)單位津貼、補貼的要求,實(shí)施績(jì)效工資;進(jìn)一步做好義務(wù)教育學(xué)校、公共衛生與基層醫療衛生事業(yè)單位績(jì)效工資制度的推行工作;對其他事業(yè)單位,按照分類(lèi)指導、分步實(shí)施、因地制宜、穩慎推進(jìn)的原則,實(shí)施績(jì)效工資。各地區、各部門(mén)要根據改革進(jìn)程探索對不同類(lèi)型事業(yè)單位實(shí)行不同的績(jì)效工資管理辦法,分步實(shí)施到位。同時(shí),要完善事業(yè)單位的工資正常調整機制。
(6)推進(jìn)社會(huì )保險制度改革
完善事業(yè)單位及其工作人員參加基本養老、基本醫療、失業(yè)、工傷等社會(huì )保險政策,逐步建立起獨立于單位之外、資金來(lái)源多渠道、保障方式多層次、管理服務(wù)社會(huì )化的社會(huì )保險體系。事業(yè)單位工作人員基本養老保險實(shí)行社會(huì )統籌和個(gè)人賬戶(hù)相結合,養老保險費由單位和個(gè)人共同負擔,個(gè)人繳費全部記入個(gè)人賬戶(hù)。養老保險基金單獨建賬,實(shí)行省級統籌,基本養老金實(shí)行社會(huì )化發(fā)放。實(shí)行“老人老辦法、新人新制度、中人逐步過(guò)渡”,對改革前參加工作、改革后退休的人員,妥善保證其養老待遇水平平穩過(guò)渡、合理銜接,保持國家規定的待遇水平不降低。建立事業(yè)單位工作人員職業(yè)年金制度。統籌考慮企業(yè)、事業(yè)單位、機關(guān)離退休人員的養老待遇水平。
(7)加強對事業(yè)單位的監督
建立事業(yè)單位績(jì)效考評制度,考評結果作為確定預算、負責人獎懲與收入分配等的重要依據。加強審計監督和輿論監督。面向社會(huì )提供公益服務(wù)的事業(yè)單位,要建立信息披露制度,重要事項和年度報告要向社會(huì )公開(kāi),涉及人民群眾切身利益的重大公益服務(wù)事項,要進(jìn)行社會(huì )公示和聽(tīng)證。
(8)全面加強事業(yè)單位黨的建設
按照黨章和有關(guān)規定,及時(shí)調整黨的組織設置,理順隸屬關(guān)系,選好配強黨組織領(lǐng)導班子,加強黨員教育、管理、服務(wù),做好思想政治工作,推進(jìn)精神文明建設,領(lǐng)導工會(huì )、共青團等群眾組織開(kāi)展工作,充分發(fā)揮黨組織在促進(jìn)事業(yè)發(fā)展、完成本單位中心任務(wù)中的領(lǐng)導核心或政治核心作用,保證黨的基本路線(xiàn)方針政策在事業(yè)單位的貫徹執行。
5、構建公益服務(wù)新格局
(1)大力發(fā)展公益服務(wù)
適應經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展和人民群眾需要,不斷拓展公益服務(wù)領(lǐng)域,增加公益服務(wù)品種,擴大公益服務(wù)供給總量。發(fā)揮政府主導作用,引導社會(huì )力量廣泛參與,引入市場(chǎng)競爭機制,充分調動(dòng)各方面積極性,不斷增強公益事業(yè)發(fā)展活力。通過(guò)改革,形成提供主體多元化、提供方式多樣化的公益服務(wù)新格局,努力為人民群眾提供廣覆蓋、多層次的公益服務(wù)。
(2)強化政府責任
按照逐步實(shí)現基本公共服務(wù)均等化的要求,優(yōu)先發(fā)展直接關(guān)系人民群眾基本需求和國家安全、社會(huì )穩定的公益服務(wù),促進(jìn)公益服務(wù)公平公正。加快發(fā)展農村、欠發(fā)達地區和民族地區公益事業(yè),縮小城鄉之間、地區之間公益服務(wù)水平差距,切實(shí)滿(mǎn)足廣大農民和城市低收入群體醫療、教育、文化等公益服務(wù)需求。優(yōu)化公益服務(wù)資源配置,合理規劃布局,科學(xué)設置事業(yè)單位,打破條塊分割和行政區劃界限,推進(jìn)資源共享。創(chuàng )新公益服務(wù)提供方式,完善購買(mǎi)服務(wù)機制,提高服務(wù)質(zhì)量和效率。
(3)鼓勵社會(huì )力量興辦公益事業(yè)
完善相關(guān)政策,放寬準入領(lǐng)域,推進(jìn)公平準入,鼓勵社會(huì )力量依法進(jìn)入公益事業(yè)領(lǐng)域。對社會(huì )力量興辦公益事業(yè)的,在設立條件、資質(zhì)認定、職業(yè)資格與職稱(chēng)評定、稅收政策和政府購買(mǎi)服務(wù)等方面,與事業(yè)單位公平對待,并切實(shí)加強監管,引導其健康發(fā)展。完善和落實(shí)稅收優(yōu)惠政策,鼓勵企業(yè)、社會(huì )團體和公民個(gè)人捐贈公益事業(yè)。大力倡導和發(fā)展志愿服務(wù)。
(4)充分發(fā)揮市場(chǎng)機制作用
完善扶持政策,充分發(fā)揮市場(chǎng)在公益事業(yè)領(lǐng)域資源配置中的積極作用,為社會(huì )資本投資創(chuàng )造良好環(huán)境,推動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展,滿(mǎn)足人民群眾多層次、多樣化服務(wù)需求。
6.完善支持公益事業(yè)發(fā)展的財政政策
(1)加大財政對公益事業(yè)發(fā)展支持力度
加快建立健全公共財政體系,調整支出結構,加大投入力度,著(zhù)力構建財政支持公益事業(yè)發(fā)展長(cháng)效機制。制定和完善支持社會(huì )力量興辦公益事業(yè)的財政政策,形成多渠道籌措資金發(fā)展公益事業(yè)的投入機制。對事業(yè)單位的財政資金使用情況進(jìn)行績(jì)效考評,嚴格資金管理,提高使用效益。
(2)改革和完善財政支持方式
按照國家政策和以事定費的原則,結合不同事業(yè)單位的具體特點(diǎn)和財力,對不同類(lèi)型事業(yè)單位實(shí)行不同的財政支持辦法,合理制定標準,實(shí)行動(dòng)態(tài)調整,健全監管制度,充分發(fā)揮財政資金的效用。對公益一類(lèi),根據正常業(yè)務(wù)需要,財政給予經(jīng)費保障;對公益二類(lèi),根據財務(wù)收支狀況,財政給予經(jīng)費補助,并通過(guò)政府購買(mǎi)服務(wù)等方式予以支持。
(3)推進(jìn)預算管理、政府采購和國有資產(chǎn)管理改革
研究建立事業(yè)單位資產(chǎn)配置標準體系,促進(jìn)資產(chǎn)管理與預算編制有機結合,強化事業(yè)單位政府采購預算管理與執行,規范政府采購操作執行行為。加強行政事業(yè)性收費管理,嚴格收費項目和標準審批。建立健全事業(yè)單位財務(wù)會(huì )計和國有資產(chǎn)管理制度,加強財務(wù)監督,確保財政資金和國有資產(chǎn)使用規范、安全和有效。
7.認真做好組織實(shí)施工作
(1)加強領(lǐng)導
分類(lèi)推進(jìn)事業(yè)單位改革,事關(guān)經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展全局,是一場(chǎng)廣泛而深刻的變革,任務(wù)復雜艱巨。為加強對改革工作的領(lǐng)導,中央建立了分類(lèi)推進(jìn)事業(yè)單位改革工作部際聯(lián)席會(huì )議制度,負責交流改革情況、研究共性問(wèn)題、提出工作建議等工作,具體工作由中央編辦承擔。教育、科技、文化、衛生、新聞出版等部門(mén)都要按照現行的領(lǐng)導體制和政策規定,繼續推動(dòng)行業(yè)體制改革。中央和國家機關(guān)負責組織所屬事業(yè)單位進(jìn)行改革。中央編辦、財政部、人力資源社會(huì )保障部等部門(mén)各司其職,密切配合,指導做好相關(guān)工作。各?。▍^、市)黨委和政府對本地區的改革負總責,建立領(lǐng)導小組,健全工作機制,結合實(shí)際研究制定實(shí)施意見(jiàn)并抓好組織落實(shí)。
(2)穩步實(shí)施
堅持分類(lèi)指導、分業(yè)推進(jìn)、分級組織、分步實(shí)施的工作方針,注意把握節奏,加強統籌協(xié)調,做到條塊結合、上下結合,條件成熟的可率先改革,暫不具備條件的允許過(guò)渡,不搞“一刀切”。應繼續深化改革試點(diǎn),不斷總結試點(diǎn)經(jīng)驗,完善相關(guān)政策措施。嚴禁突擊提拔干部、嚴禁超職數配備干部或違反規定提高干部職級待遇。切實(shí)加強新聞宣傳和思想政治工作,正確引導社會(huì )輿論,營(yíng)造良好改革氛圍,確保社會(huì )和諧穩定,確保國有資產(chǎn)不流失,確保公益事業(yè)健康發(fā)展。