長(cháng)三角區域一體化進(jìn)程中，出現了一批跨行政區的合作共建園區，成為以經(jīng)濟為主導的區域一體化風(fēng)向標。長(cháng)三角地區的飛地經(jīng)濟發(fā)展起步早，跨界合作園區類(lèi)型多樣。本文通過(guò)對長(cháng)三角地區跨界合作園區的發(fā)展現狀進(jìn)行梳理，并分析跨界園區合作動(dòng)因與園區的治理模式，最后對跨界合作園區的發(fā)展提出一些思考。
一、長(cháng)三角跨界合作園區面臨轉型
長(cháng)三角跨界園區總體情況是江蘇帶頭，浙皖效仿。據不完全統計，目前長(cháng)三角共有各類(lèi)跨界合作園區150多個(gè)，涉及到跨省共建、省內共建和政府-企業(yè)共建等不同情況。在跨界合作園區建設中，以省內共建居多，蘇浙皖三省目前均有40多個(gè)省內跨界合作園區。在跨省共建的園區中，上海牽頭結對的最多，有21個(gè)，主要分布于江蘇和安徽兩省。
共建園區有政府和政府合作共建、政府與企業(yè)合作共建兩大類(lèi)。其中，政府與企業(yè)的共建園區在治理上遵循市場(chǎng)規律，企業(yè)和園區管委會(huì )共同管理園區，權責明晰、市場(chǎng)化程度高，共建效果也較好，代表性園區有外高橋（啟東）產(chǎn)業(yè)園、蘇滁現代產(chǎn)業(yè)園、波司登集團在揚州高郵共建工業(yè)園等。
跨界合作園區建設均對飛入地經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生了不同程度的帶動(dòng)作用。以江蘇為例，2005年以來(lái)蘇北地區的GDP快速上升，并在2014年迎來(lái)了一個(gè)飛速增長(cháng)拐點(diǎn)。2017年，江蘇南北共建園區工業(yè)產(chǎn)品銷(xiāo)售收入為6020.59億元，規模以上企業(yè)工業(yè)增加值為1177.65億元。產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，共建園區也促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)轉移，一定程度上帶動(dòng)了地方的產(chǎn)業(yè)升級。
就發(fā)展情況來(lái)看，各共建園區發(fā)展水平各異?？傮w而言，江蘇境內共建園區起步早、規模大、產(chǎn)業(yè)較為高端，經(jīng)濟效益也較好；浙江和安徽境內共建園區的建設起步較晚，但由于兩地經(jīng)濟發(fā)展水平的差異，在園區生產(chǎn)總值、對當地經(jīng)濟貢獻率上，浙江共建園區的發(fā)展要優(yōu)于安徽共建園區，安徽地區多為低能級產(chǎn)業(yè)。
圖：各省共建園區主導產(chǎn)業(yè)類(lèi)型
現階段共建園區的主導產(chǎn)業(yè)仍以裝備制造、機械加工等高能耗、低附加值的產(chǎn)業(yè)為主，跨界合作園區面臨產(chǎn)業(yè)轉型，共建園區未來(lái)的產(chǎn)業(yè)方向將以高附加值產(chǎn)業(yè)為主，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)是未來(lái)發(fā)展方向。
二、“飛入地”主導共建園區治理模式效果不明顯
跨界合作園區建設大致有三個(gè)動(dòng)因：幫扶援建、產(chǎn)業(yè)轉移、促進(jìn)區域一體化發(fā)展。治理模式大致有“飛入地主導”“飛出地主導”“飛出地和飛入地共建”等三種模式。
由“飛出地”發(fā)達地區主導的園區管理，內部有緊密的協(xié)調聯(lián)席會(huì )，通過(guò)園區投資開(kāi)發(fā)公司運作，是具有獨立運作能力的封閉式園區。除產(chǎn)業(yè)轉移外，發(fā)達地區先進(jìn)的管理經(jīng)驗也被帶到欠發(fā)達地區，促進(jìn)了合作園區的健康發(fā)展，代表性園區有蘇州宿遷工業(yè)園和無(wú)錫新沂工業(yè)園等。由“飛出地”和“飛入地”共同管理的園區，基本按照企業(yè)化共建模式由合作雙方共同成立園區投資開(kāi)發(fā)公司，負責園區的運作和管理，是具有獨立運作能力的封閉式管理園區，共建效果較好，代表性園區有江寧經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區淮陰工業(yè)園和上海漕河涇開(kāi)發(fā)區鹽城工業(yè)園等。
由“飛入地”欠發(fā)達地區主導的管理，內部協(xié)調聯(lián)席會(huì )較為松散，園區依附于原有的開(kāi)發(fā)區，不完全獨立運營(yíng)，基本延續欠發(fā)達地區開(kāi)發(fā)區的運營(yíng)狀態(tài)和發(fā)展水平，共建優(yōu)勢沒(méi)有得到有效發(fā)揮，代表性園區如宜興環(huán)?？萍脊I(yè)園沛縣園區。
三、跨界合作園區合作“弱弱幫扶”難以為繼
過(guò)去十多年來(lái)，跨界合作園區的發(fā)展取得了很大的成績(jì)，并積累了豐富的跨行政區合作的經(jīng)驗。然而，暴露出的部分問(wèn)題也同樣不容回避。
首先，合作機制不完善。合作機制是非常復雜的，江蘇合作園區經(jīng)營(yíng)方面問(wèn)題相似。幫扶援建的，機制不完善，大多讓經(jīng)濟不發(fā)達地方自己去發(fā)展。以最早的跨界合作園區——江陰靖江工業(yè)園為例，其園區成立之初，由行政力量為主導，但后續合作機制，特別是利益分享機制無(wú)法跟進(jìn)完善，造成了合作雙方缺乏信任，目前陷入發(fā)展的困境。
其次，合作中沒(méi)有充分尊重市場(chǎng)規律。
跨界園區合作很多是基于利益考量的。整體上，跨界合作園區以政府合作為主，但是出于各自行政區經(jīng)濟的考量，一些經(jīng)濟發(fā)達的市（區）禁止跨行政區建設工業(yè)園。另外，跨界合作的“弱弱”幫扶難以為繼。例如，安徽“結對合作”中弱弱聯(lián)合的園區，即皖江地區城市幫扶欠發(fā)達的皖北城市，成效不容樂(lè )觀(guān)。調研中，有皖江城市表示，自己都“吃不飽”，如何去“喂”皖北城市。因此，跨界合作園區必須遵守“共建共贏(yíng)”的市場(chǎng)規律。
第三，部分產(chǎn)業(yè)園區發(fā)展質(zhì)量不高。
根據我們統計，江蘇作為最早展開(kāi)園區共建工作的地區，其園區產(chǎn)業(yè)發(fā)展質(zhì)量相對較高，三大主導產(chǎn)業(yè)方向分別為電子信息、新能源產(chǎn)業(yè)和新材料產(chǎn)業(yè)。安徽則產(chǎn)業(yè)層次較低，除裝備制造業(yè)和機械加工業(yè)外，園區的主導產(chǎn)業(yè)多為礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)、汽車(chē)零部件制造、紡織等低端產(chǎn)業(yè)。這給長(cháng)三角高質(zhì)量均衡發(fā)展提出新課題。
四、跨界合作園區必須以市場(chǎng)原則為導向
跨界園區建設在經(jīng)歷了前期探索和快速發(fā)展階段后，從2017年開(kāi)始進(jìn)入了制度創(chuàng )新階段。2017年國家發(fā)改委出臺了《關(guān)于支持飛地經(jīng)濟發(fā)展的指導意見(jiàn)》，鼓勵按照市場(chǎng)化原則和方式展開(kāi)飛地園區建設。同時(shí)期，浙江提出要進(jìn)行反向飛地園區建設。
當前長(cháng)三角區域一體化發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入新階段，“飛地經(jīng)濟”正在成為區域一體化標示物。長(cháng)三角跨界合作園區的“飛地”有著(zhù)成功的經(jīng)驗，但進(jìn)一步深化合作需要關(guān)注以下方面。
首先，跨界合作園區的合作機制需要創(chuàng )新。國家發(fā)改委在《關(guān)于支持“飛地經(jīng)濟”發(fā)展的指導意見(jiàn)》中提出要完善“飛地經(jīng)濟”合作機制，但機制體制建設任重道遠。良好運行的合作機制是跨界合作長(cháng)遠發(fā)展的基礎，只有“共建”才能“共享”，合作必須把利益分配、運行機制等放在首位，在近期目標和長(cháng)遠目標達成共識的基礎上進(jìn)行。
其次，跨界合作園區必須以市場(chǎng)原則為導向。共建園區的意義在于實(shí)現優(yōu)勢資源的流動(dòng)、互補和先進(jìn)管理經(jīng)驗的交流，以實(shí)現發(fā)達地區對欠發(fā)達地區的經(jīng)濟帶動(dòng)和發(fā)達地區的互利共贏(yíng)。因此，強弱聯(lián)合的跨界合作園區較易成功。欠發(fā)達地區間的合作共建園區由于缺乏資金、人才、信息等要素，以及先進(jìn)的管理經(jīng)驗，往往無(wú)法實(shí)現園區共建。因此，優(yōu)勢互補、強弱聯(lián)合、尊重規律的跨界園區應當鼓勵發(fā)展。同時(shí)，也要進(jìn)一步破除行政區壁壘，實(shí)現生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)。
最后，“飛地經(jīng)濟”成為區域一體化的觸媒。合作雙方的互動(dòng)交流，不僅可以加速產(chǎn)業(yè)轉移，促進(jìn)市場(chǎng)引領(lǐng)的區域一體化，更可以促進(jìn)優(yōu)秀制度和管理經(jīng)驗的擴散，加速人才和創(chuàng )新要素的擴散。隨著(zhù)長(cháng)三角一體化上升為國家戰略，中小城市到上海等大城市建設“飛地孵化器”（即“逆向飛地”）等新事物也正在出現，形成各類(lèi)生產(chǎn)要素雙向互動(dòng)的良好局面，長(cháng)三角區域一體化必將走向深入。
（來(lái)源：澎湃研究所 作者：羅小龍 南京大學(xué)建筑與城市規劃學(xué)院、南京大學(xué)城鄉治理與政策研究中心教授。原題為：長(cháng)三角跨界合作園區建設需遵循市場(chǎng)規律。）
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