日前，國務(wù)院國資委印發(fā)《關(guān)于以管資本為主加快國有資產(chǎn)監管職能轉變的實(shí)施意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《實(shí)施意見(jiàn)》）。上海國有資本運營(yíng)研究院對《實(shí)施意見(jiàn)》進(jìn)行了解讀——
黨的十八屆三中全會(huì )提出“完善國有資產(chǎn)管理體制，以管資本為主加強國有資產(chǎn)監管”。黨的十九屆四中全會(huì )進(jìn)一步明確要求“形成以管資本為主的國有資產(chǎn)監管體制”。那么，什么是以管資本為主？為何要推動(dòng)國資監管職能向以管資本為主轉型？以管資本為主的主要任務(wù)和路徑措施該如何設計？
一、向以管資本為主轉變的三大必要性
完善的國有資產(chǎn)監管體制，是國有企業(yè)改革發(fā)展的重要保障，對于發(fā)展壯大國有經(jīng)濟具有重要意義。在全面深化改革的今天，國有資產(chǎn)監管體制亦需與時(shí)俱進(jìn)，按照高質(zhì)量發(fā)展的要求，推動(dòng)自身改革不斷深化。
（一）“管資本”是對“管人管事管資產(chǎn)”的繼承和發(fā)揚。
2003年國資委成立之初，便提出了“管資產(chǎn)與管人、管事相結合”的監管思路，逐步形成了中央、省、市三級國有資產(chǎn)監管體制，順利推行了清產(chǎn)核資、劃轉重組、考核監管等活動(dòng)，有效解決了國有資產(chǎn)多頭管理、出資人權力分散、政企政資不分等問(wèn)題，方向正確，監管有效，成績(jì)顯著(zhù)。
歷經(jīng)多年改革發(fā)展，現階段國有企業(yè)的規模體量、資產(chǎn)證券化水平、集團化運作形態(tài)、市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)機制等，均比十年前、二十年前發(fā)生了深刻變化。截至2018年，全國國有企業(yè)資產(chǎn)總額210.4萬(wàn)億元，國有資本權益總額58.7萬(wàn)億元。特別是國有控股上市公司的資產(chǎn)總額和營(yíng)業(yè)收入占比均超過(guò)60%、利潤總額占比超過(guò)80%。我國國有企業(yè)已經(jīng)進(jìn)入了資產(chǎn)資本化、股權多元化的新階段，傳統“管人管事管資產(chǎn)”模式在監管內容、監管對象、監管方式等方面都迎來(lái)明顯挑戰和壓力。
黨的十八大以來(lái)，以為核心的黨中央高度重視國資國企改革，深刻指出要以管資本為主加強國有資產(chǎn)監管，加快實(shí)現從管企業(yè)向管資本轉變。“管資本”是對“管人管事管資產(chǎn)”的繼承和發(fā)展，而非對現有管理體制的否定。“管資本”轉型的目的，在于加強和完善國有資產(chǎn)監管，既體現了對既有改革成績(jì)的肯定，也蘊含著(zhù)向更高目標發(fā)展的改革要求。
（二）“管資本”是完善國資監管的必然選擇。
混合所有制改革成為新一輪國資國企改革的重要突破口,未來(lái)的市場(chǎng)主體構成將呈現“紡錘型”結構，“純國有”或“純民營(yíng)”的企業(yè)比例將不斷縮減，國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟，將成為基本經(jīng)濟制度的重要實(shí)現形式。
目前在國務(wù)院國資委監管的中央企業(yè)中，混合所有制企業(yè)戶(hù)數占比已達70%。除競爭性領(lǐng)域外，在電力、石油、天然氣、鐵路、民航、電信、軍工等重點(diǎn)領(lǐng)域，混合所有制改革試點(diǎn)正在有序推進(jìn)。
隨著(zhù)非公資本的引入，原有的主要針對國有獨資、全資企業(yè)的管理模式明顯滯后，政府將不得干預企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)，股東亦不得干預企業(yè)日常運營(yíng)。國資監管機構只能依據《公司法》《企業(yè)國有資產(chǎn)法》及公司章程，依據所投入“資本”的多少和比重，有限度地主張權利。必須通過(guò)建立健全現代企業(yè)制度，按章程行權，對資本監管，靠市場(chǎng)選人，依規則運行，維護企業(yè)真正的市場(chǎng)主體地位。
（三）“管資本”是貫徹競爭中性原則的必然要求。
“競爭中性”（CompetitiveNeutrality）一詞最初起源于澳大利亞的《希爾默報告》，后被OECD采用。
在OECD發(fā)布的《國有企業(yè)與競爭中性原則》、《競爭中性和國有企業(yè)：挑戰和政策選擇》等報告中，將競爭中性界定為：競爭中性意味著(zhù)沒(méi)有一個(gè)企業(yè)實(shí)體僅僅因為其所有權而處于有利（或不利）地位。2016年在美、日等12國正式簽署的TPP協(xié)議中，第17章“國有企業(yè)和指定壟斷企業(yè)”提出，“確保行政部門(mén)在監管?chē)蠛退接衅髽I(yè)時(shí)保持公允”。
面對國有企業(yè)市場(chǎng)化、法治化、國際化發(fā)展大趨勢，面對外部不確定性因素逐步加大，國際競爭和挑戰日益激烈，傳統的針對境內國有企業(yè)的管理模式已經(jīng)不適用于“走出去”的新要求，必須遵循市場(chǎng)規律，必須對接國際規則，減少行政干預，更多地通過(guò)規范公司治理來(lái)授權行權，更好地助推中國企業(yè)在世界范圍獲得更加公平的競爭環(huán)境。
二、以管資本為主加快職能轉變的五項重點(diǎn)任務(wù)
如何從以管企業(yè)為主向以管資本為主轉變，《實(shí)施意見(jiàn)》提出了四個(gè)轉變：更加強調基于出資關(guān)系的監管；更加注重加強宏觀(guān)戰略層面的研究、規劃和調控，避免“只見(jiàn)樹(shù)木不見(jiàn)森林”；更多運用市場(chǎng)化法治化手段；按照高質(zhì)量發(fā)展的要求，更好推動(dòng)企業(yè)質(zhì)量變革、效率變革、動(dòng)力變革。
總結十八屆三中全會(huì )以來(lái)的國資國企改革“1+N”政策體系構成，《實(shí)施意見(jiàn)》把“以管資本為主”的重點(diǎn)任務(wù)歸納為“管布局、管運作、管回報、管風(fēng)險、管黨建”五個(gè)方面。
（一）加強資本布局調控。
圍繞服務(wù)國家戰略和國有經(jīng)濟布局結構調整要求，對國有資本布局投向進(jìn)行統籌規劃和引導。一是要抓規劃編制，按照“全國一盤(pán)棋”思路，構建全國國有資本規劃體系，包括國資國企中長(cháng)期戰略規劃、五年發(fā)展規劃、三年行動(dòng)計劃等。二是要抓存量重組，明確功能定位和發(fā)展主業(yè)，通過(guò)戰略性重組、專(zhuān)業(yè)化整合和前瞻性布局，推動(dòng)存量資本有序進(jìn)退。三是要抓增量布局，通過(guò)主業(yè)管理、負面清單等方式，引導國有企業(yè)聚焦主責主業(yè)，引導國有資本服務(wù)國家戰略。四是要抓資產(chǎn)盤(pán)活，加快處置低效無(wú)效資產(chǎn)，加快推動(dòng)從資源、資產(chǎn)向資金、資本的流動(dòng)和升級。
（二）提高資本運作效率。
聚焦增強活力，打造專(zhuān)業(yè)平臺，提升資本運營(yíng)的專(zhuān)業(yè)化水平，讓國有資本在流動(dòng)中實(shí)現增值。一是要發(fā)揮好國有資本投資公司的作用，以承擔產(chǎn)業(yè)發(fā)展使命為己任，以增強國際競爭力、創(chuàng )新力、控制力、影響力和抗風(fēng)險能力為目標，加快推動(dòng)產(chǎn)業(yè)集聚和轉型升級。二是要發(fā)揮好國有資本運營(yíng)公司的作用，通過(guò)基金投資、股權運作、價(jià)值管理等，加快國有資本合理流動(dòng)和保值增值。三是要提升國有資本運作的規范化、制度化水平，圍繞資產(chǎn)和股權的投資運營(yíng)全過(guò)程，建立健全基礎管理制度體系，加強對國有資本重大運作事項的管控。
（三）優(yōu)化資本收益管理。
發(fā)揮考核分配導向作用，完善激勵約束市場(chǎng)機制，提高國有資本回報水平。一是要分類(lèi)化監管、差異化考核，“一企一策”引導企業(yè)重點(diǎn)發(fā)力和業(yè)績(jì)提升。二是要推行正向激勵，健全企業(yè)收入分配機制，綜合運用增量利潤獎勵、股權激勵、分紅權激勵等中長(cháng)期激勵。三是要加強預決算管理，組織開(kāi)展國有資本經(jīng)營(yíng)預算執行監督和績(jì)效評價(jià)。四是要加強收益收繳，特別是加強上市公司市值管理，提高股東回報。
（四）維護國有資本安全。
明確監督職責，完善責任追究制度，全方位加強出資人監督，防止國有資產(chǎn)流失。一是要加強出資人監督制度建設，覆蓋國資監管全部業(yè)務(wù)領(lǐng)域，開(kāi)展制度執行落實(shí)情況的監督檢查。二是要落實(shí)企業(yè)主體責任，指導企業(yè)構建完整有效的內控體系，加大對違規經(jīng)營(yíng)投資責任的追究力度。三是要牽頭搭建協(xié)同監督工作體系，統籌出資人監督、紀檢監察監督、巡視監督、審計監督及社會(huì )監督等各方資源和力量，建立協(xié)同聯(lián)動(dòng)和會(huì )商工作機制。
（五）全面加強黨的領(lǐng)導。
管資本就要管黨建。堅持黨的領(lǐng)導，加強黨的建設，把國有資產(chǎn)牢牢掌握在黨的手中。一是要將黨的領(lǐng)導融入公司治理，把黨的建設融入管資本的全過(guò)程、各方面。二是要指導推動(dòng)企業(yè)充分發(fā)揮黨委（組）領(lǐng)導作用、黨支部戰斗堡壘作用、黨員先鋒模范作用。三是加強國有企業(yè)黨風(fēng)廉政建設和反腐敗工作，營(yíng)造風(fēng)清氣正的良好環(huán)境。
三、優(yōu)化“管資本”轉變的四種方式手段
在明確管資本的五大重點(diǎn)任務(wù)基礎上，必須相應地調整優(yōu)化國資監管方式手段，按照“明責—履職—授權—監管”的工作閉環(huán)，《實(shí)施意見(jiàn)》明確了優(yōu)化“管資本”的方式手段。
（一）清單化：權力責任清單。
委托代理鏈條長(cháng)、決策效率低，是制約國企發(fā)展的深層次根源。為提升委托代理效率，一個(gè)基礎前提就是要厘清權責分工，明確委托代理鏈條上不同相關(guān)方的重點(diǎn)職責和履職要求。為此，國資監管部門(mén)需要按照權責法定原則，建立以管資本為主的權力和責任清單，用清單的方式，明確履職重點(diǎn)，厘清職責邊界。這樣才能確保做到該管的要科學(xué)管理、決不缺位，不該管的要依法放權、決不越位。
（二）股東化：完善法人治理。
管資本與管企業(yè)的重大區別之一，就是要通過(guò)企業(yè)法人治理結構來(lái)履職，來(lái)充分體現出資人意志，而不是直接插手企業(yè)的具體經(jīng)營(yíng)行為。為此，一是要抓好章程制修訂，真正讓公司章程發(fā)揮“公司憲法”的作用，約束各治理主體嚴格依照章程行權履職。二是要抓好股東代表、董事隊伍建設，特別是加快建立一支專(zhuān)職化、專(zhuān)業(yè)化外派董事隊伍，通過(guò)提出提案、發(fā)表意見(jiàn)，把“用手投票”和“用腳投票”結合起來(lái)，有效落實(shí)出資人意志。
（三）市場(chǎng)化：分類(lèi)授權放權。
實(shí)現從管企業(yè)向管資本轉變的重要舉措，就是要對傳統的委托代理鏈條進(jìn)行優(yōu)化和再造，重構與管資本相適應的國有資本授權經(jīng)營(yíng)體制。在制定權力和責任清單的基礎上，下一步就是要“一企一策”，分類(lèi)授權放權。以此來(lái)賦予企業(yè)更大經(jīng)營(yíng)自主權，提高委托代理鏈條中每一個(gè)環(huán)節的自覺(jué)性、自發(fā)性、自主性。授權放權是一個(gè)體系，是一系列的契約，既不能一成不變，也不能一刀切。同時(shí)，每一項權利的授與放，都應該考慮到授權的時(shí)間跨度、授權的數量額度、授權管理的備案、核準、審批等不同方式，以及行權程序的先后順序、行權效果的動(dòng)態(tài)評估和調整等。
（四）信息化：事中事后監管。
國資監管的“放管服”是一個(gè)完整的體系，在切實(shí)減少事前審批事項的同時(shí)，需要同步打造事前制度規范、事中跟蹤監控、事后監督問(wèn)責的完整工作鏈條。在此過(guò)程中，統一的實(shí)時(shí)在線(xiàn)信息化工作平臺必不可少。能否實(shí)現信息化與監管業(yè)務(wù)的深度融合，能否搭建體現自身特色的國資監管大數據平臺，將成為以管資本為主推進(jìn)國資監管職能轉變的重要依托所在。
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