作者：中央財經(jīng)委員會(huì )辦公室經(jīng)濟二局副局長(cháng) 董煜
一、創(chuàng )新編制方法
規劃編制方法是規劃成功的前提。好的規劃，不是關(guān)在房間里寫(xiě)出來(lái)的，不是拍腦袋拍出來(lái)的，而是經(jīng)過(guò)認真的分析和科學(xué)的預測研究出來(lái)的。在前期研究階段，原有的方式主要是委托課題和調研，匯總各部門(mén)、各地方和各領(lǐng)域專(zhuān)家的建議。過(guò)去也提過(guò)一些創(chuàng )新的設想，但當時(shí)的技術(shù)條件還無(wú)法提供有效的支撐。信息技術(shù)發(fā)展到今天，有必要且有足夠條件在規劃編制中發(fā)揮更大作用。
一是運用大數據做好前期研究。過(guò)去規劃編制對大數據的應用，很大程度上還停留在其統計意義上。當然整合各類(lèi)規劃資料、建立一個(gè)規劃數據庫是必要的，但這還是初級的工作。真正把大數據的預測分析功能用起來(lái)，將改變我們思考規劃的方式。如，國際上的規劃一直非常注重把人口情況分析作為規劃的最重要前提，而現在運用大數據技術(shù)后，可以真正客觀(guān)、及時(shí)、準確地反映人口的基礎結構、變動(dòng)趨勢，特別是對人的行為的分析和匯總將是全新的課題，今后編制規劃時(shí)，著(zhù)眼點(diǎn)和基本邏輯都會(huì )隨之做出調整。這樣，才能讓規劃的任務(wù)跟著(zhù)人走，更好滿(mǎn)足人民日益增長(cháng)的美好生活需要，也能更合理地做好城鎮化和空間布局的規劃。同理，關(guān)于產(chǎn)業(yè)的規劃，也應在分析企業(yè)行為及其邏輯和趨勢的基礎上進(jìn)行。由大數據分析得出的企業(yè)行為變化情況，更貼近市場(chǎng)實(shí)際情況和瞬息萬(wàn)變的形勢，也有助于改進(jìn)傳統的產(chǎn)業(yè)規劃方法，編制出能更好引導市場(chǎng)預期的內容。
二是運用技術(shù)手段提高編制效率。除了大數據，還有相當多技術(shù)方法可以用在規劃編制的各個(gè)環(huán)節。一方面在有關(guān)重要內容的研究中有更大的選擇余地，如新的監測和信息獲得能力，可以對完善指標體系、提出新的指標等提供較大支持。另一方面在進(jìn)入到規劃正式編制階段后，傳統的碼字改稿模式也應得到升級。如，只要設計出適當的技術(shù)輔助軟件，提供智能檢索參考文獻、智能分析篇章結構、智能提醒交叉重復，以及自動(dòng)生成修改說(shuō)明等功能，將在很大程度上提高規劃編制的效率，使規劃編制人員從相對費時(shí)的一些簡(jiǎn)單勞動(dòng)中解放出來(lái)，更好集中精力思考規劃的重大問(wèn)題。此外，技術(shù)手段在規劃實(shí)施評估中也能起到很大的輔助作用，如衛星遙感技術(shù)用于空間分析等。
三是綜合提煉分析規劃建議。每次五年規劃的研究階段，規劃編制部門(mén)都能收到海量的研究報告和建議，過(guò)去一般采取分工閱讀推薦的方式，既容易錯過(guò)一些好的建議，也難以橫向對比分析。如何從這些浩瀚的信息中提煉出最有用的建議，也可以通過(guò)智能化的輔助手段實(shí)現?？山⒁粋€(gè)研究報告和建議的信息庫，智能分析和生成主要觀(guān)點(diǎn)，節省閱讀時(shí)間，同時(shí)又能就其中的某個(gè)領(lǐng)域篩選相關(guān)觀(guān)點(diǎn)，隨時(shí)供編制人員參考。對規劃建言獻策工作，也可采用智能歸類(lèi)的方法，方便后期處理和遴選。
二、創(chuàng )新規劃內容
規劃編制工作從前期研究階段起，就應該對未來(lái)規劃的基本結構和內容進(jìn)行研究。這里所說(shuō)的內容創(chuàng )新，還不涉及未來(lái)規劃的實(shí)際內容，只是從編制工作目前階段出發(fā)，提一些如何思考內容設置的建議。
一是進(jìn)一步完善創(chuàng )新規劃結構。最近幾個(gè)五年規劃的結構，其邏輯基本是一致的，“十四五”規劃是繼續延續這樣的模式，還是做一些比較大的探索創(chuàng )新？有的創(chuàng )新，不一定是對內容如何顛覆，只要結構上略作變動(dòng)即可體現。如，規劃通篇應體現以人民為中心的思想，那么改變一下先經(jīng)濟后社會(huì )的老模式，把提高人民生活質(zhì)量在各項任務(wù)中的順序往前提可否？再如，在創(chuàng )新部分，應把人作為創(chuàng )新的第一要素，那么把人才工作放到第一條可否？當然，也要考慮內容服從形式還是形式服從內容的問(wèn)題，結構再精巧、辭藻再華麗，如果過(guò)于注重形式而忽視了內容的合理性，就會(huì )變成舍本逐末，反而突不出主題。
二是進(jìn)一步改進(jìn)規劃指標和專(zhuān)欄。過(guò)去幾個(gè)五年規劃的內容中，有兩個(gè)讓各部門(mén)和地方非常關(guān)注的核心問(wèn)題，即指標和專(zhuān)欄。“十一五”規劃提出的約束性指標和專(zhuān)欄的創(chuàng )舉之所以成功，就是因為在現行體制下抓住了“痛點(diǎn)”、撓著(zhù)了“癢處”。在可預見(jiàn)的未來(lái)，規劃權威依然會(huì )在很大程度上通過(guò)這些來(lái)體現。但同時(shí)也要考慮，在哪些方面還可以拓展，要讓五年規劃有一些獨一無(wú)二的、無(wú)可替代的招牌手段，而且這些得是部門(mén)和地方非常重視的，這樣規劃才能管用、才能真正統領(lǐng)其他規劃。如，關(guān)于指標，“十四五”的特點(diǎn)是后小康時(shí)代的第一個(gè)五年，建設現代化需要新的指標體系為指引?，F在的指標，以“保底”的居多，是否應考慮更多體現高質(zhì)量發(fā)展的要求，如可以增加一些經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量和人民生活質(zhì)量方面的指標。關(guān)于專(zhuān)欄，本質(zhì)上是一個(gè)“工程包”，未來(lái)是否可以考慮增加一些有分量的“政策包”，使五年規劃也成為重大改革、重大政策的發(fā)布書(shū)。
三是進(jìn)一步做實(shí)規劃文本內容。近年來(lái)的各類(lèi)文件中，“實(shí)”的內容越來(lái)越多，直接的操作性越來(lái)越強，這也是一種倒逼，要求規劃綱要做得更實(shí)、有更多的“干貨”、更能直接落地。編制“十一五”規劃時(shí)，有關(guān)領(lǐng)導曾提出一個(gè)規劃要“眉清目秀”的要求，這同樣適用于今天和今后的規劃?？煞裨诓渴鹨巹澣蝿?wù)時(shí)，采用“內容專(zhuān)欄化”的方式，即有一段總體要求，然后一條條、一項項分段寫(xiě)具體內容，不說(shuō)廢話(huà)、虛話(huà)。有的專(zhuān)欄可直接放在正文中列出，讓人對五年要做的大事一目了然。此外，發(fā)展規劃總體上還屬于時(shí)序規劃而不是空間規劃，很多任務(wù)是否可以更加突出時(shí)間軸的概念，直接列出時(shí)間表，提出完成的階段性時(shí)間要求，這樣便于與年度計劃銜接，也能增強規劃的導向性和操作性。
三、創(chuàng )新規劃形式
規劃形式要服從內容，但這并不意味著(zhù)形式不重要，事實(shí)上在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，規劃形式的重要性只會(huì )越來(lái)越突出。編制新的規劃，要更多從讀者的角度出發(fā)，改進(jìn)規劃的表現形式，使規劃真正為群眾喜聞樂(lè )見(jiàn)。
一是做一個(gè)語(yǔ)言生動(dòng)的規劃。在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，人們的閱讀習慣早已改變，未來(lái)幾乎所有的規劃，都將面對一個(gè)如何讓讀者理解、如何重構語(yǔ)言體系的問(wèn)題。過(guò)去一些規劃編制人員反復推敲出來(lái)的話(huà)語(yǔ)，有時(shí)候卻只有官員才能看得懂，有的讀者不管你通篇寫(xiě)得如何，往往只看與其相關(guān)的幾句話(huà)。而市場(chǎng)機構的解讀，則可能偏離規劃編制人員的初衷，一句話(huà)在編制者眼里是一個(gè)意思，經(jīng)金融分析人士解讀后則可能完全不同甚至相反，這方面曾經(jīng)有過(guò)不少教訓。以后在規劃編制過(guò)程中，要探索新的語(yǔ)言風(fēng)格，減少晦澀的用語(yǔ)，減少八股文似的句式，全文盡量通俗易懂，娓娓道來(lái)，讓規劃有親近感。要站在讀者的角度進(jìn)行推敲，看一句話(huà)可能會(huì )帶來(lái)什么歧義，盡量避免模棱兩可的話(huà)。
二是做一個(gè)形式活潑的規劃。五年規劃作為一個(gè)具有極強窗口作用、各界高度關(guān)注的文件，在體現創(chuàng )新上要走在政府文件的前頭，真正做出一個(gè)圖文并茂、表現方式多樣的規劃，以更好體現擁抱新事物的成長(cháng)。從“十一五”規劃延續至今的專(zhuān)欄和圖表形式，讀者也許會(huì )審美疲勞，還能有什么別的創(chuàng )新？如，規劃指標完成情況，完全可以用更直觀(guān)的圖來(lái)展示；專(zhuān)欄中凡涉及空間布局的，均可變?yōu)榭臻g布局圖；一些預測性、愿景性的圖標，只要群眾喜歡，也可以放上去。未來(lái)的規劃，電子化也許會(huì )是一個(gè)趨勢，視頻版、PPT版都可以在編制過(guò)程中同步制作，而不用等著(zhù)規劃出來(lái)后再做。
四、創(chuàng )新編制程序
規劃程序的完善，已經(jīng)進(jìn)行了一些探索，但根本途徑還是要通過(guò)立法來(lái)實(shí)現。當然現在可以做的事還是有不少，關(guān)鍵是找準問(wèn)題所在，有針對性地加以改進(jìn)。
一是創(chuàng )新規劃銜接程序。規劃銜接一直是規劃編制中的難題，如，從與地方規劃的銜接看，國家和省級人代會(huì )召開(kāi)的時(shí)間差，使得省級規劃通過(guò)在前，國家規劃通過(guò)在后，如何保證內容充分對接？從與專(zhuān)項規劃的銜接看，程序上已經(jīng)相對規范，但單拎出每一個(gè)專(zhuān)項規劃來(lái)看，幾乎都是一個(gè)個(gè)小而全的總體規劃，如何能讓它們更“專(zhuān)”？從與年度計劃的關(guān)系看，每年編年度計劃的時(shí)候有多大程度是依據五年規劃，年度工作能否真正與五年規劃和中期評估融合？這些都值得深入思考，在程序上作出一些安排。如，可通過(guò)地方修法立法的方式，將與國家規劃銜接的程序先予明確；對未納入規劃編制計劃、各部門(mén)自行編制的規劃，應納入巡視督查內容，予以及時(shí)中止；年度計劃報審前，應有與五年規劃銜接的正式程序，并在報告中專(zhuān)門(mén)予以說(shuō)明，等等。
二是創(chuàng )新智庫參與方式。目前智庫參與規劃編制的主要任務(wù)是研究和解讀，當然國家規劃專(zhuān)家委員會(huì )還有評估的任務(wù)。如何讓智庫在規劃編制中發(fā)揮更大的作用，是提升規劃科學(xué)性和增強規劃影響力的重要課題。在研究階段，委托研究的面可再廣一些，同時(shí)在匯集成果后，可請相關(guān)智庫做第一道把關(guān)，先提煉一個(gè)濃縮的建議集，針對各個(gè)領(lǐng)域相對較有參考價(jià)值的建議，先登記預留建議提出者目錄。待規劃編制過(guò)程中需要采納這一建議時(shí)，可采取座談、委托深入研究等方式進(jìn)行，同時(shí)待規劃編制完成后，以適當方式對該智庫和具體建議提出者予以成果認定。在規劃解讀階段，可事先約定一些權威解讀者，同時(shí)也可采取培訓方式，請更多的專(zhuān)家進(jìn)行廣泛解讀。
三是創(chuàng )新建言獻策方式。建言獻策已經(jīng)成為規劃編制必經(jīng)的程序。但過(guò)去的五年規劃建言獻策活動(dòng)，由于主要依托一兩個(gè)官方網(wǎng)站進(jìn)行，匯集的建議數量還不理想，在社會(huì )上的影響力還不夠大。過(guò)去五年是移動(dòng)通訊、社交媒體大爆發(fā)的時(shí)期，“十四五”的建言獻策，有充分的條件搞得更加轟轟烈烈，吸引廣大公眾參與。要委托更多影響力大的媒體，特別是互聯(lián)網(wǎng)媒體參與，共同營(yíng)造聲勢。同時(shí)可以考慮，建一個(gè)國家發(fā)展規劃的網(wǎng)站或APP、小程序，從一開(kāi)始就成為與群眾互動(dòng)的平臺，而且要善于營(yíng)銷(xiāo)、鼓動(dòng)網(wǎng)友參與，如果做好了，效果能大大好過(guò)傳統的建言獻策活動(dòng)。在時(shí)序上，不要等到中央建議出來(lái)以后再開(kāi)展，可以規劃編制年的年初即予啟動(dòng)。如果收集的建議太多，會(huì )有一個(gè)分類(lèi)整理和評分的問(wèn)題，這時(shí)候可以先請各建議渠道把第一道關(guān)，進(jìn)行初步整理，然后委托一家智庫用大數據手段進(jìn)行再次整理，提交規劃編制部門(mén)。在規劃發(fā)布后，可通過(guò)信息手段比對建議和文本的內容，篩選出入選評獎的建議。
本文刊發(fā)于《中國行政管理》2019年第8期，注釋略
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