眼下，“十四五”規劃正在前期編制中，建議將突發(fā)事件應急管理體系建設全面納入“十四五”規劃，從頂層設計角度進(jìn)一步推進(jìn)應急管理體系和能力現代化。
突如其來(lái)的新型冠狀病毒肺炎疫情，對我國突發(fā)事件應急管理和處置工作也是一次大考?？倳?shū)記指出，要針對這次疫情應對中暴露出來(lái)的短板和不足，健全國家應急管理體系，提高處理急難險重任務(wù)能力。
一直以來(lái)，黨和國家高度重視包括公共衛生、自然災害、事故災難、社會(huì )安全等突發(fā)事件的應急管理工作。十九屆三中全會(huì )提出，要加強、優(yōu)化、統籌國家應急能力建設，構建統一領(lǐng)導、權責一致、權威高效的國家應急能力體系?？倳?shū)記在主持中共中央政治局第十九次集體學(xué)習時(shí)明確提出，要發(fā)揮我國應急管理體系的特色和優(yōu)勢，借鑒國外應急管理有益做法，積極推進(jìn)我國應急管理體系和能力現代化。眼下，“十四五”規劃正在前期編制中，建議將突發(fā)事件應急管理體系建設全面納入“十四五”規劃，從頂層設計角度進(jìn)一步推進(jìn)應急管理體系和能力現代化。
將突發(fā)事件應急管理體系建設全面納入規劃體系
我國的規劃體系，包括國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展規劃、專(zhuān)項規劃、區域規劃以及國土規劃等類(lèi)型，覆蓋從國家到省、市、縣、鄉鎮各級行政層面?？梢哉f(shuō)，中國獨有的長(cháng)期規劃的傳統和戰略規劃的定力以及制度優(yōu)勢，是黨治國理政的重要方式。而將突發(fā)事件應急管理體系建設全面納入規劃體系是提升我國應急管理能力的重要途徑。
2003年抗擊非典之后，我國開(kāi)始建立以“一案三制”（應急預案，應急體制、機制、法制）為特征的應急管理體系。其中，應急預案是核心，包括了國家突發(fā)事件總體應急預案、專(zhuān)項應急預案、部門(mén)應急預案，縣級以上各級人民政府及其有關(guān)部門(mén)根據國家應急預案、相關(guān)法律法規和本地區的實(shí)際情況制定的突發(fā)事件應急預案，以及企事業(yè)單位、重大活動(dòng)的應急預案，涵蓋了自然災害、事故災難、公共衛生和社會(huì )安全事件等在內的各類(lèi)公共突發(fā)事件，數量達數百萬(wàn)個(gè)，形成了一個(gè)“橫向到邊、縱向到底”、完整的突發(fā)事件應急預案體系。
突發(fā)事件應急管理體系建設規劃是統籌和指導應急體系建設的專(zhuān)項規劃，為應急管理體系、應急預案實(shí)施提供能力保障。事實(shí)上，應急體系建設規劃從2003年“非典”之后已受到重視，不僅首次將“強化應急體系建設”納入國家“十一五”國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展規劃綱要，還專(zhuān)門(mén)編制了 《“十一五”期間國家突發(fā)公共事件應急體系建設規劃》（國辦發(fā)[2012]106號）。這也是我國第一個(gè)國家層面的應急體系建設專(zhuān)項規劃。隨后陸續編制了十二五、十三五《國家突發(fā)事件應急體系建設規劃》，明確了不同時(shí)期應急體系建設目標、主要任務(wù)、重點(diǎn)建設項目、政策措施等。
不僅如此，相關(guān)專(zhuān)項規劃也都增加或加重了相關(guān)突發(fā)事件的應急管理、風(fēng)險管控和危機管理的內容。以“十三五”為例，在國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展規劃中，規定要健全包括安全生產(chǎn)、防災減災救災、社會(huì )治安防控和突發(fā)事件應急體系在內的公共安全體系，建成與公共安全風(fēng)險相匹配、覆蓋應急管理全過(guò)程和全社會(huì )共同參與的突發(fā)事件應急體系。在衛生與健康規劃中指出加強突發(fā)公共衛生事件尤其是突發(fā)急性傳染病綜合監測、快速檢測、風(fēng)險評估和及時(shí)預警能力建設，提升突發(fā)事件應急監測預警水平、應對能力和指揮效力，加強衛生應急隊伍建設，提高各級醫療衛生機構衛生應急準備和處置能力。此外，生態(tài)環(huán)境保護規劃、綜合交通運輸體系發(fā)展規劃等各類(lèi)規劃也根據自身的具體內容和涉及領(lǐng)域制定了相關(guān)的突發(fā)事件應急管理章節內容。
但是，突發(fā)事件的應急處理處置工作十分復雜，需要中央和地方、政府的各個(gè)部門(mén)之間，政府、社會(huì )和企業(yè)協(xié)同工作，而目前分散在不同部門(mén)、不同類(lèi)型規劃中的突發(fā)事件應急管理還缺乏有效的銜接、充分的協(xié)同，這樣就給突發(fā)事件的應急處理處置帶來(lái)了一定障礙。為此，建議將目前應對突發(fā)事件的“一案三制”擴充、強化為“一案三制一規劃”，尤其是強調將“一案三制”全面納入規劃，加快形成符合治理能力與治理體系現代化特點(diǎn)、滿(mǎn)足人民群眾美好生活需要、確保國家安全、公共安全和社會(huì )經(jīng)濟安全的應急管理體系。
“十四五”規劃編制是一個(gè)重要機會(huì )窗口
今年將全面開(kāi)展的“十四五”規劃編制，是繼非典之后再次經(jīng)歷巨大疫情、組建應急管理部和全面開(kāi)展規劃體制改革后的第一輪五年規劃。一方面要更好滿(mǎn)足人民群眾對美好生活的需要，另一方面，要保證國家安全、公共安全和確保人民群眾生命安全和身體健康。因此，“十四五”將是全面提高各級政府對于突發(fā)事件的處理處置能力、加快推進(jìn)包括風(fēng)險治理在內的治理能力與治理體系現代化建設的重要機會(huì )窗口，應大力推進(jìn)突發(fā)事件應急管理體系與規劃體系有效銜接。
首先，將突發(fā)事件應急預案體系全面銜接“十四五”規劃體系，比如總體應急預案納入國民經(jīng)濟與社會(huì )發(fā)展規劃，專(zhuān)項預案、部門(mén)預案分別納入專(zhuān)項規劃和部門(mén)規劃，區域聯(lián)防聯(lián)控預案納入區域規劃（如長(cháng)三角、珠三角、京津冀）等。尤其是應重點(diǎn)將突發(fā)事件總體應急預案全面納入“十四五”發(fā)展規劃綱要。突發(fā)事件總體應急預案是全國應急預案體系的總綱，規定了突發(fā)事件應對的基本原則、組織體系、運行機制，以及應急保障的總體安排等，明確相關(guān)各方的職責和任務(wù)。國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展規劃是經(jīng)濟、社會(huì )發(fā)展的總體綱要，是具有戰略意義的指導性文件。二者都具有統籌全局的綱領(lǐng)性、規范性文件的性質(zhì)?？傮w應急預案全面納入國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展“十四五”規劃綱要，不僅要強調總體應急預案對于專(zhuān)項、部門(mén)應急預案編制的總遵循，還應作為其他專(zhuān)項規劃、部門(mén)規劃和區域編制、空間規劃及其詳細規劃編制的安全底線(xiàn)、約束紅線(xiàn)。
其次，編制好《突發(fā)事件應急體系建設“十四五”規劃》，重點(diǎn)針對此次抗擊新冠肺炎的經(jīng)驗總結尤其是短板和突出問(wèn)題，立足人民群眾對安全的需要，涵蓋可能危及人民生命財產(chǎn)安全、國家安全、公共安全、社會(huì )安全、生物安全、環(huán)境安全等的自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會(huì )安全事件等各類(lèi)突發(fā)事件，識別并管控好影響甚至決定突發(fā)事件與各類(lèi)危機之間的邏輯關(guān)聯(lián)、演化機制、發(fā)生和傳導路徑的關(guān)鍵性因素。具體來(lái)說(shuō)，應進(jìn)一步強調以下內容：一、加強突發(fā)事件風(fēng)險管理，提高基層基礎能力?；鶎邮菓惫芾砉ぷ鞯闹匾A，要改變目前基層責任巨大但是權力、資源有限的狀況，對應急資源重新分配，提升基層單位和領(lǐng)導干部的應急響應能力；二、強化公眾和社會(huì )力量參與應急管理。堅持群眾路線(xiàn)，在基層社區、學(xué)校、企事業(yè)單位開(kāi)展應急安全教育，增強人民群眾的風(fēng)險防范意識，把衛生健康等公共安全和教育納入國民教育和精神文明建設體系。在突發(fā)事件風(fēng)險防控的人民戰爭中，只有發(fā)動(dòng)起全社會(huì )公眾積極參與、全民聯(lián)動(dòng)，才能構筑起最堅固的人民防線(xiàn)，全面提升突發(fā)事件應急管理體系的群眾基礎；三、將工作重點(diǎn)由事后響應向事前預防轉變。我國的制度優(yōu)勢表現在突發(fā)事件的應急響應上，而對于重大突發(fā)事件的預防上還存在不足。要盡量做到防范于未然，從源頭上遏制重大風(fēng)險，樹(shù)立底線(xiàn)思維、紅線(xiàn)意識，增強重大風(fēng)險防范化解能力。
第三，各地各部門(mén)根據實(shí)際情況和未來(lái)風(fēng)險形勢以及專(zhuān)項和部門(mén)應急預案的需要，因地制宜地編制并實(shí)施好突發(fā)事件應急專(zhuān)項規劃和部門(mén)規劃。專(zhuān)項應急預案主要是國務(wù)院及其有關(guān)部門(mén)為應對某一類(lèi)型或某幾種類(lèi)型突發(fā)公共事件而制定的應急預案，部門(mén)應急預案是根據總體及專(zhuān)項應急預案和本部門(mén)職責制定的為應對本部門(mén)行業(yè)領(lǐng)域的突發(fā)事件的工作方案，這兩類(lèi)應急預案都是針對突發(fā)事件應急工作中涉及物資、裝備、資金等特定領(lǐng)域和部門(mén)的工作內容。而在規劃體系中，專(zhuān)項規劃是由一個(gè)政府部門(mén)或一個(gè)部門(mén)牽頭、多個(gè)部門(mén)參與對某個(gè)特定領(lǐng)域編制。一方面，可以將突發(fā)事件應急專(zhuān)項預案和部門(mén)預案納入相應的“十四五”專(zhuān)項規劃，由地方各級、各部門(mén)推進(jìn)各自突發(fā)事件應急管理體系建設；另一方面，也可以單獨或專(zhuān)門(mén)編制突發(fā)事件應急管理的專(zhuān)項規劃、部門(mén)規劃、區域規劃，對相應領(lǐng)域的應急處置工作做出具體的細致安排和規劃，并且可以提高應急處置與其他方面工作的銜接程度，提高突發(fā)事件應急處理過(guò)程的效率。但無(wú)論是以何種方式銜接應急預案和專(zhuān)項規劃，其目的一是通過(guò)規劃持續推進(jìn)突發(fā)事件應急管理體系建設，二是將應急管理的相關(guān)要求作為發(fā)展規劃及其各專(zhuān)項規劃、區域規劃的強制性?xún)热莺?ldquo;硬約束”。
第四，做好聯(lián)合應急預案和區域規劃的協(xié)調與銜接。聯(lián)合應急預案側重明確相鄰、相近地方人民政府及其部門(mén)間信息通報、處置措施銜接、應急資源共享等應急聯(lián)動(dòng)機制。這在我國大力推進(jìn)長(cháng)三角一體化、粵港澳大灣區等區域一體化發(fā)展的背景下顯得極為重要。大量的突發(fā)事件，特別是巨災級別的突發(fā)事件，其影響范圍以及處理工作牽涉范圍往往超過(guò)了某個(gè)單獨的行政區劃，在風(fēng)險監測、物資調配、聯(lián)防聯(lián)控等方面需要區域聯(lián)合協(xié)同工作、相互配合、共同應對。將聯(lián)合應急預案納入區域規劃以及國土空間規劃、城鄉規劃等具有空間性和區域性的規劃，將在有助于區域一體化發(fā)展的同時(shí)，健全突發(fā)事件應急處理治理能力和體系，增強大范圍的突發(fā)事件應急處置能力。
無(wú)論是突發(fā)事件應急管理體系、預案體系還是各類(lèi)應急規劃，其生命力都在執行和實(shí)施?？梢酝ㄟ^(guò)以下措施增強其執行效力：一、對突發(fā)事件應急預案和規劃進(jìn)行定期評估審視，結合各級各部門(mén)實(shí)施的反饋情況，以及在一段時(shí)間內突發(fā)事件應急管理工作中出現的實(shí)際問(wèn)題，對應急預案和規劃的適宜性、完整性、可實(shí)施性進(jìn)行評估，必要時(shí)進(jìn)行修訂；二、從全國、省、市、縣、鄉鎮的不同行政層級和區域（如長(cháng)三角、珠三角、京津冀），到工業(yè)園區、社區以及學(xué)校等企事業(yè)單位常態(tài)化開(kāi)展突發(fā)事件應急演練，尤其是對在重大突發(fā)事件、多個(gè)突發(fā)事件疊加等情境下的大規模應急處置處理演練，提高應急管理部門(mén)和相關(guān)單位的應急實(shí)戰能力，強化對于應急規劃和預案的熟悉程度，堅決杜絕“紙上談兵”的現象，切實(shí)提高應急預案、應急規劃的可實(shí)施性和有效性。
（作者分別為復旦大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程系教授、研究生）
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