“十四五”時(shí)期，是我國由全面建成小康社會(huì )向基本實(shí)現社會(huì )主義現代化邁進(jìn)的關(guān)鍵時(shí)期，“兩個(gè)一百年”奮斗目標的歷史交匯期，也是全面開(kāi)啟社會(huì )主義現代化強國建設新征程的重要機遇期。“十四五”時(shí)期所面臨的復雜形勢前所未有，形勢之變、規則之變、條件之變“三變疊加”，規劃之難和規劃之新并存。站在新的歷史方位上，各地迫切需要運用新思路、新手段和新方法對中長(cháng)期發(fā)展的全局性、關(guān)鍵性、深層次問(wèn)題開(kāi)展深入研究，切實(shí)提升“十四五”規劃編制的科學(xué)性、精準性和前瞻性。
一、利用大數據輔助發(fā)展規劃編制是大勢所趨
（一）中央明確要求運用大數據創(chuàng )新規劃編制手段
黨中央、國務(wù)院高度重視利用大數據提升國家治理現代化水平，總書(shū)記曾多次強調要建立健全大數據輔助科學(xué)決策和社會(huì )治理的機制，實(shí)現政府決策科學(xué)化、社會(huì )治理精準化、公共服務(wù)高效化。而以規劃引領(lǐng)經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展,是黨治國理政的重要方式，也是中國特色社會(huì )主義發(fā)展模式的重要體現。因此，必須運用大數據創(chuàng )新和完善發(fā)展規劃編制方式方法，更好地發(fā)揮發(fā)展規劃的戰略導向作用。2018年中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于統一規劃體系更好發(fā)揮國家發(fā)展規劃戰略導向作用的意見(jiàn)》，明確提出“綜合運用大數據、云計算等現代信息技術(shù)，創(chuàng )新規劃編制手段”，為各地探索大數據在“十四五”規劃中的應用提供了政策依據。
（二）大數據有助于彌補傳統規劃編制的方法短板
發(fā)展規劃編制的傳統手法過(guò)于簡(jiǎn)單，一是過(guò)多依靠管理經(jīng)驗和事物規律開(kāi)展規劃編制，缺乏系統性、規范化的循數決策；二是支撐規劃的各種基礎資料和統計數據時(shí)效性、靈活性較差，往往難以支撐科學(xué)、理性的規劃分析研究；三是公眾參與渠道不暢通、機制不完善，限制了公眾對發(fā)展規劃訴求的表達。而大數據具有的多源、實(shí)時(shí)、人本等特征與發(fā)展規劃決策的本質(zhì)屬性具有緊密的耦合性，使得其對發(fā)展規劃的影響更為顯著(zhù)。采用大數據思維、方法和技術(shù)手段，可以精確、定量、精細化分析和研究要素支撐條件、資源環(huán)境約束和重大風(fēng)險防范等,有助于更加深入論證重大工程、重大項目、重大政策實(shí)施的必要性、可行性和效果影響。
（三）大數據方法已在空間規劃領(lǐng)域大量推廣運用
在當前數據爆發(fā)式增長(cháng)的背景下，各地城市規劃部門(mén)和研究機構通過(guò)充分整合匯聚多維度的城市大數據資源，建設基于大數據的空間規劃數據庫系統，構建多源數據計算模型，重點(diǎn)解決空間多維大數據關(guān)聯(lián)分析等問(wèn)題，對城市規劃的編制和評估起到了基礎的支撐作用，也為大數據在發(fā)展規劃領(lǐng)域的應用積累了寶貴經(jīng)驗。如重慶運用遙感數據和GIS對城市地理空間信息強大的管理和分析功能，準確計算人口密度和建筑容量，并進(jìn)行有關(guān)城市總體規劃的各項技術(shù)經(jīng)濟指標，完成城市規劃、道路拓寬改建過(guò)程中拆遷指標計算，從而有效確定各種用地性質(zhì)，輔助城市用地選擇和建設項目合理選址。
二、從三方面加強大數據在規劃編制中的應用
（一）摸清現狀
一是聚焦高質(zhì)量發(fā)展。綜合運用工商登記、企業(yè)稅收、衛星遙感、移動(dòng)位置服務(wù)、招投標、交通物流、線(xiàn)上線(xiàn)下消費（O2O）等多方面數據源，基于地理信息系統構建產(chǎn)業(yè)空間轉移、人口流動(dòng)、新經(jīng)濟運行、新型城鎮化、投資結構優(yōu)化、消費升級等方面經(jīng)濟監測預測指標體系，形成經(jīng)濟運行監測分析“一張圖”，為分析各地經(jīng)濟新舊發(fā)展動(dòng)能接續轉換、產(chǎn)業(yè)結構升級和空間布局優(yōu)化提供數據支撐，以此推動(dòng)打造高質(zhì)量現代產(chǎn)業(yè)體系。
二是聚焦高層次開(kāi)放。圍繞國內外環(huán)境變化，特別是中美貿易戰背景下國際經(jīng)貿環(huán)境變化可能帶來(lái)的影響，綜合運用人口流、交通流、信息流、資金流和技術(shù)流等方面數據資源，分析各地關(guān)鍵要素流動(dòng)情況，分析地方深度融入重大國家區域發(fā)展戰略、促進(jìn)國際產(chǎn)能和裝備制造合作、加快自貿試驗區建設進(jìn)展及發(fā)展機遇,進(jìn)一步推動(dòng)形成開(kāi)放型經(jīng)濟發(fā)展的新格局，努力打造高層次對外開(kāi)放體系。
三是聚焦高能級創(chuàng )新。總書(shū)記指出，要充分認識創(chuàng )新是第一動(dòng)力，提高高質(zhì)量科技供給，著(zhù)力支撐現代化經(jīng)濟體系建設。利用專(zhuān)利、知識產(chǎn)權、著(zhù)作權等互聯(lián)網(wǎng)數據，識別各地科技創(chuàng )新的主要領(lǐng)域、關(guān)鍵技術(shù)、核心企業(yè)等，引導“十四五”規劃的科技投入方向、重點(diǎn)企業(yè)培育目標、人才培養引進(jìn)措施、科技成果轉化模式等，提升“十四五”的科技進(jìn)步貢獻率，以此推動(dòng)建設高能級創(chuàng )新驅動(dòng)體系。
四是聚焦高水平生態(tài)。按照“綠水青山就是金山銀山”理念，利用環(huán)境污染、環(huán)境治理、生態(tài)承載等方面數據資源，判斷經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展變化下生態(tài)環(huán)境保護的新定位、新需求、新使命，分析重大機遇、挑戰與風(fēng)險，分析需要彌補的弱項和短板，研究提出建設美麗中國的戰略目標、戰略導向、重點(diǎn)任務(wù)領(lǐng)域和創(chuàng )新政策建議，以此推動(dòng)高水平生態(tài)環(huán)境體系形成。
（二）了解民意
一是分析民眾獲得感。基于機器學(xué)習及語(yǔ)義分析等技術(shù)方法，就專(zhuān)家學(xué)者、企業(yè)家、普通網(wǎng)民等不同群體對地方經(jīng)濟社會(huì )改善的感知情況，對創(chuàng )新發(fā)展、協(xié)調發(fā)展、綠色發(fā)展、開(kāi)放發(fā)展、共享發(fā)展等方向發(fā)展成果的感受情況，對供給側結構性改革、“一帶一路”建設、區域協(xié)同發(fā)展戰略、創(chuàng )新驅動(dòng)戰略、脫貧攻堅任務(wù)等重大改革、戰略任務(wù)推進(jìn)落實(shí)的認知情況進(jìn)行獲得感分析。
二是監測民眾煩心事。從海量互聯(lián)網(wǎng)文本數據中自動(dòng)提取、深入挖掘各地在發(fā)展理念轉變、發(fā)展質(zhì)量提升、體制機制創(chuàng )新等方面可能面臨的不充分、不平衡問(wèn)題，實(shí)事求是反映經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展中存在的主要矛盾，找出阻礙民眾獲得感、幸福感、安全感增強的突出問(wèn)題和關(guān)鍵癥結，準確把握整體經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展態(tài)勢，為更好推動(dòng)經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展提供依據。
三是研判民眾訴求。結合國內外發(fā)展環(huán)境新變化，基于文本聚類(lèi)、觀(guān)點(diǎn)識別算法及機器學(xué)習等方法，對公眾的需求進(jìn)行全面準確感知，提取各類(lèi)市場(chǎng)主體對“十四五”期間進(jìn)一步推動(dòng)經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的建議和訴求，為規劃編制過(guò)程確定中長(cháng)期經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展目標、主要任務(wù)和重點(diǎn)措施提供參考。
（三）推演預測
一是預測科技革命和產(chǎn)業(yè)變革方向。基于全球主要國家發(fā)明專(zhuān)利、科技文獻、科研專(zhuān)項、創(chuàng )業(yè)投資、產(chǎn)業(yè)并購、國際貿易等方面數據，分析全國重點(diǎn)領(lǐng)域科技和產(chǎn)業(yè)變革核心趨勢；結合專(zhuān)家問(wèn)卷、訪(fǎng)談、調研等傳統數據收集手段，對信息技術(shù)、新能源、未來(lái)交通、生命科學(xué)、量子技術(shù)等重點(diǎn)領(lǐng)域科技革命和產(chǎn)業(yè)變革重點(diǎn)方向進(jìn)行技術(shù)預見(jiàn)研究。
二是預判重大戰略和政策執行效果。將工商數據、統計數據、稅收數據、財政數據等相互結合，從財政支持資金的效果出發(fā)，對已有政策進(jìn)行評估，并且結合最新形勢，分析擴大政策覆蓋面、提升政策支持力度等措施對區域財政負擔的影響情況。如對有序疏解、低端產(chǎn)業(yè)退出等政策進(jìn)行預評估，測算短期內對稅收的影響。對計劃制定的新的產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行預評估，分析其可能覆蓋的企業(yè)對象，分析其可能產(chǎn)生的帶動(dòng)性等。
三、健全運用大數據支撐發(fā)展規劃編制的機制
（一）加強數據共享
一是進(jìn)一步推動(dòng)政務(wù)數據整合共享，以地方法規的方式，明確政務(wù)數據實(shí)現部門(mén)共享、社會(huì )開(kāi)放的責任和原則，讓數據真正“解放”、釋放價(jià)值。二是與知名互聯(lián)網(wǎng)公司、金融機構、電信運營(yíng)商、領(lǐng)域龍頭企業(yè)簽訂數據共享合作協(xié)議，推進(jìn)對電子商務(wù)、搜索引擎、消費記錄、位置信息、空間地理、交通物流、創(chuàng )新創(chuàng )業(yè)、城市運行、價(jià)格信息、民生服務(wù)、網(wǎng)絡(luò )就業(yè)、旅游服務(wù)等社會(huì )化數據源的統一獲取。
（二）加強平臺支撐
建設覆蓋各級核心業(yè)務(wù)數據、共享交換數據、社會(huì )第三方采集數據和互聯(lián)網(wǎng)數據的“十四五”規劃工作綜合研究大數據系統，構建“十四五”規劃編制研究大數據指標庫、方法庫、模型庫、知識庫，做好規劃大數據分析可視化、指數化與產(chǎn)品化工作，開(kāi)展各類(lèi)大數據分析指標與傳統統計指標或其他數據源的回歸比對和關(guān)聯(lián)分析。
（三）加強智力匯聚
一是在“十四五”發(fā)展規劃專(zhuān)家委員會(huì )之下，設立大數據專(zhuān)題組，邀請國內外大數據分析應用領(lǐng)域頂尖高校院所、大數據部門(mén)領(lǐng)導和知名企業(yè)專(zhuān)家參加，并形成與規劃編制各方向的聯(lián)合研討和深度參與機制。二是發(fā)起成立規劃編制與實(shí)施評估大數據應用工程實(shí)驗室，與“十四五”規劃工作綜合研究大數據系統有機銜接，吸納相關(guān)高校、院所、企業(yè)共同參與規劃編制大數據算法模型開(kāi)發(fā)和平臺搭建。設立實(shí)驗室理事會(huì )制度，形成規劃大數據人才、技術(shù)、資金等方面資源保障機制。
作者簡(jiǎn)介：
曹攀，重慶西部大數據前沿應用研究院副院長(cháng)，北京一點(diǎn)螢科技有限責任公司總經(jīng)理，主要從事政務(wù)大數據決策支持分析。
本文發(fā)表于由國家信息中心數字中國研究院編輯出版的《數字中國建設通訊》2019年第4期
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