黨的十八大以來(lái)，特別是全國生態(tài)環(huán)境保護大會(huì )正式確立生態(tài)文明思想以來(lái)，我國生態(tài)文明政策體系的發(fā)展呈現一些新特點(diǎn)。生態(tài)文明建設納入“五位一體”總體布局，生態(tài)環(huán)境保護政策體系覆蓋生產(chǎn)、生活和生態(tài)的空間布局和活動(dòng)要求，涉及城市和鄉村的協(xié)調發(fā)展，涉及工業(yè)、農業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的綠色協(xié)同發(fā)展，政策的調節作用正在增強。
與新特點(diǎn)相匹配，我國生態(tài)文明政策體系的發(fā)展也呈現出一些新轉變。政策體系方面，從純粹地建設生態(tài)環(huán)境保護制度體系發(fā)展到建設生態(tài)文明文化、經(jīng)濟、責任、目標和生態(tài)安全體系并重的制度體系。政策內容方面，從單一的生態(tài)保護政策發(fā)展到自然資源、自然生態(tài)、環(huán)境容量保護方面的政策并重。政策方法方面，從關(guān)注點(diǎn)和項目的環(huán)境保護發(fā)展，到關(guān)注區域保護、系統保護和全過(guò)程的保護；從重點(diǎn)關(guān)注生態(tài)環(huán)境保護到如何協(xié)調生產(chǎn)、生活和生態(tài)發(fā)展。政策手段方面，從嚴格追責、嚴格執法等治標措施發(fā)展到治標和治本并重，促進(jìn)長(cháng)效機制的建設，降低生態(tài)環(huán)境保護的經(jīng)濟和社會(huì )成本。政策目標方面，從高速度增長(cháng)到實(shí)現資源節約、生態(tài)保護、污染防治、經(jīng)濟增長(cháng)、保障就業(yè)多目標的高質(zhì)量發(fā)展。政策模式方面，從減排為主的環(huán)境管理模式發(fā)展到以環(huán)境質(zhì)量管理為核心的環(huán)境管理模式。
“十四五”時(shí)期，必須以生態(tài)文明思想的發(fā)展和落地為理論導向，解決現實(shí)的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題、綠色發(fā)展問(wèn)題和生態(tài)環(huán)境政策完善問(wèn)題，服務(wù)于2035年和2050年的經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展目標，創(chuàng )新和完善中國特色社會(huì )主義生態(tài)文明政策體系，形成層次清晰、內容齊全、相互配套、重點(diǎn)突出的政策矩陣體系。為了建成這一目標體系，筆者認為有必要從以下幾方面入手。
在意識方面，確立生態(tài)文明建設的政治和法律規矩，通過(guò)制度劃定經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展活動(dòng)的行為準則，讓生態(tài)文明建設成為各方面的共識和行動(dòng)指南。當前，可以考慮制定相關(guān)政策使綠色發(fā)展、生態(tài)文明建設要求剛性化、具體化、法制化。同時(shí)建立容錯機制，既把地方權力關(guān)進(jìn)制度的籠子，也防止挫傷地方經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展的活力。
在思路方面，通過(guò)環(huán)境保護“黨政同責”、中央生態(tài)環(huán)境保護督察、生態(tài)環(huán)境保護基礎設施建設等措施，嚴格常態(tài)化執法監管，獎罰分明，治標與治本并舉，遏制地方發(fā)展環(huán)境污染型和生態(tài)破壞型經(jīng)濟。
在措施方面，通過(guò)生態(tài)保護補償、生態(tài)損害賠償、綠色農業(yè)發(fā)展、綠色工業(yè)發(fā)展等措施建立健全生態(tài)價(jià)值實(shí)現機制，維護區域公平發(fā)展的權益，調動(dòng)各方在保護中發(fā)展、在發(fā)展中保護的積極性。對照《生態(tài)文明建設目標評價(jià)考核辦法》設立的指標，開(kāi)展綠色發(fā)展目標評價(jià)和考核。通過(guò)示范與引領(lǐng)，以點(diǎn)帶面，提質(zhì)增效，夯實(shí)傳統的工業(yè)經(jīng)濟動(dòng)能，培育綠色高質(zhì)量增長(cháng)新動(dòng)能，推動(dòng)各地步入綠色發(fā)展的道路。
在重點(diǎn)方面，通過(guò)打擊監測、監管與治理造假行為，全面實(shí)行信息公開(kāi)，提高形勢研判的科學(xué)性和決策的準確性，確保政策和制度運行達到預期。采取多方監督措施，讓生態(tài)環(huán)境保護的黨內法規和國家立法常態(tài)化運轉，并在法定條件下自動(dòng)啟動(dòng)追責機制，克服地方保護主義。采取強制措施與市場(chǎng)機制相結合的方法，促進(jìn)資源在國家、區域、流域得到合理化配置。
在改革方面，既要在生態(tài)環(huán)境保護政策體系的框架內通過(guò)邏輯衍生的方法完善體制、創(chuàng )新機制，加強和完善生態(tài)環(huán)境監管，也要用信息化、社會(huì )化的方法替代補充一些監管效果不明顯的措施。
“十四五”時(shí)期，為進(jìn)一步創(chuàng )新和完善生態(tài)文明政策體系，筆者提出如下幾點(diǎn)建議。
首先，政策體系的內容需要查漏補缺或修改完善?！渡鷳B(tài)文明體制改革總體方案》規定要構建八大生態(tài)文明制度體系，在構建或者完善具體的政策和制度時(shí)，有一些關(guān)鍵性的問(wèn)題需要解決。
在空間布局管控方面，環(huán)評相關(guān)法律法規需進(jìn)一步完善，針對工業(yè)園區、開(kāi)發(fā)區的環(huán)境影響評價(jià)需加強研究，一些地方的規劃環(huán)境影響評價(jià)需進(jìn)一步實(shí)化?？臻g規劃立法亟待出臺，為空間規劃的制定奠定法制基礎。按照流域進(jìn)行資源保護、生態(tài)保護和污染防治統籌的流域立法有待出臺。
在生態(tài)損害方面，目前在行政法規層面缺乏對生態(tài)環(huán)境損害賠償、生態(tài)補償改革方面的專(zhuān)門(mén)條例，這些制度對環(huán)境保護所發(fā)揮的作用有待提升。
在工作方法方面，在環(huán)境信用管理、環(huán)境管家服務(wù)、環(huán)境污染強制保險以及環(huán)境保護產(chǎn)業(yè)化、生態(tài)環(huán)境保護投融資等新型領(lǐng)域，缺少專(zhuān)門(mén)的立法，制度建設和政策支撐不足。
其次，政策體系結構上需要改變一些環(huán)保政策發(fā)展不均衡的狀態(tài)。主要表現為：信息公開(kāi)、公眾參與的體制機制不健全；環(huán)境信用管理、環(huán)境管家管理以及環(huán)境經(jīng)濟激勵的服務(wù)政策不夠突出；環(huán)境公益訴訟的制度建設略顯不足；生態(tài)產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)生態(tài)化以及生態(tài)價(jià)值實(shí)現機制的政策和制度占比較低。這些政策均需要加強。
第三，政策體系優(yōu)化上需要將一些體制、制度和機制進(jìn)行有效整合或銜接、協(xié)調。在政策協(xié)調方面，需要將生態(tài)環(huán)境保護的基本制度和重大決策體系，在不同層面上與政治、經(jīng)濟、社會(huì )、文化領(lǐng)域的基本制度和重大決策進(jìn)行有效地銜接、協(xié)調，使生態(tài)環(huán)境保護在各方面得到支持，同時(shí)在各方面工作中受到合理約束。
在政策實(shí)效方面，需要把生態(tài)環(huán)境保護的基本制度和重大政策體系，運用到京津冀地區、長(cháng)江經(jīng)濟帶、汾渭平原、粵港澳大灣區等具體的區域、流域，開(kāi)展政策和制度的整合性創(chuàng )新，針對域內的特殊問(wèn)題，形成對應的制度和機制。
在生態(tài)文明政策體系構建上，需實(shí)現陸地與海洋環(huán)境保護的有效連接，著(zhù)力打通水土氣渣的污染治理，大氣污染物與溫室氣體協(xié)調監管，以及資源節約、生態(tài)保護和污染防治相結合的通道。
第四，政策體系的實(shí)施能力需要進(jìn)一步夯實(shí)基礎。由于經(jīng)濟和技術(shù)基礎不足，水污染和固體廢物污染防治基礎設施建設滯后，導致一些重大政策要求難以全面實(shí)施。因此，要繼續實(shí)施嚴格執法、規范執法和精準執法，輔之以黨政同責機制的協(xié)調創(chuàng )新，用環(huán)境保護法律法規的要求，倒逼地方企業(yè)通過(guò)技術(shù)提升和改造，加強自身基礎設施建設，從而提高環(huán)境保護的治本能力。
第五，政策體系的具體實(shí)施效果有待深化。在法律規范的實(shí)際運行方面，形式主義之風(fēng)仍然盛行，如有的地方監管部門(mén)在遭遇困境時(shí)怕作為、怕?lián)?；一些上級監管部門(mén)疏于考慮基層的辦事水平和能力，將職責向下轉移，出現監管職責“甩鍋”現象，致使環(huán)境法律法規的落實(shí)大打折扣。
在監管環(huán)節方面，生態(tài)環(huán)境保護事前監管出現弱化現象，如盡管在環(huán)境影響評價(jià)上有“三線(xiàn)一單”和地區產(chǎn)業(yè)準入負面清單制度的初步把關(guān)，但某些地區環(huán)境影響評價(jià)制度的實(shí)施，被政府以簡(jiǎn)政放權的名義在時(shí)間上和程序上放水，審批質(zhì)量有待提升。
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