一、 “十四五”時(shí)期發(fā)展新形勢
2020年10月29日，中共十九屆五中全會(huì )審議通過(guò)了《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展第十四個(gè)五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》，明確了“十四五”期間經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展六大發(fā)展目標，全會(huì )深入分析了我國發(fā)展環(huán)境面臨的深刻復雜變化，認為當前和今后一個(gè)時(shí)期，我國發(fā)展仍然處于重要戰略機遇期，但機遇和挑戰都有新的發(fā)展變化。當今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革深入發(fā)展，國際力量對比深刻調整，和平與發(fā)展仍然是時(shí)代主題，同時(shí)國際環(huán)境日趨復雜，不穩定性不確定性明顯增加。
我國已轉向高質(zhì)量發(fā)展階段，制度優(yōu)勢顯著(zhù)，治理效能提升，經(jīng)濟長(cháng)期向好，物質(zhì)基礎雄厚，人力資源豐富，市場(chǎng)空間廣闊，發(fā)展韌性強勁，社會(huì )大局穩定，繼續發(fā)展具有多方面優(yōu)勢和條件，創(chuàng )新驅動(dòng)將是支撐經(jīng)濟增長(cháng)的主要動(dòng)力。2020年07月30日，主持中共中央政治局會(huì )議提出，加快形成以國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，“雙循環(huán)經(jīng)濟”將成為我國“十四五”規劃編制的底層邏輯。“十四五”期間，中國經(jīng)濟將依托我國超大市場(chǎng)規模優(yōu)勢和內需潛力，以國內需求作為發(fā)展出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，促進(jìn)生產(chǎn)、流通和消費各個(gè)環(huán)節在國內市場(chǎng)循環(huán)流通；面向國際，通過(guò)更高水平對外開(kāi)放，激發(fā)進(jìn)口潛力、持續放寬市場(chǎng)準入、營(yíng)造國際一流營(yíng)商環(huán)境、打造對外開(kāi)放新高地和推動(dòng)多邊雙邊合作深入發(fā)展，以更高水平的國際經(jīng)濟大循環(huán)助力國內經(jīng)濟大循環(huán)，促進(jìn)國內國際雙循環(huán)。
二、 行業(yè)洞察
城市建設投資公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“城投公司”）起源于1991年，承擔相應的政府職能，是特殊市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)體。主要從事城市基礎設施、公共事業(yè)項目建設的投資、融資、運營(yíng)；土地整理及綜合開(kāi)發(fā)；房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、保障性住房等項目的投資、建設、運營(yíng)；金融和類(lèi)金融服務(wù)等各種公益性或準公益性行業(yè)。城投企業(yè)一定程度上是在代理地方政府履行城市建設運營(yíng)的職能，同時(shí)也承擔政府融資平臺職能。
根據城投經(jīng)營(yíng)范圍、產(chǎn)業(yè)特征等指標可分為三類(lèi)城投公司，即：綜合性城投公司、專(zhuān)業(yè)性城投公司、區域性城投公司。
綜合性城投公司：政府為了整合城市資源、實(shí)現城建融資、籌資項目建設以及提供公共服務(wù)而設立；
專(zhuān)業(yè)性城投公司：投資領(lǐng)域和經(jīng)營(yíng)范圍主要集中在城市建設某一特定領(lǐng)域，包括各類(lèi)文投、旅投、鐵投、交投、公路集團、金控平臺等；
區域性城投公司：通常依托一區域，如開(kāi)發(fā)區、新區、園區等設立承擔區域城市基礎設施建設和融資職能且公司化運作的建設投資主體。
根據《城投藍皮書(shū)：中國城投行業(yè)發(fā)展報告（2018）》報告顯示，城投前100強企業(yè)中，前三名為天津城市基礎設施建設投資集團有限公司、上海城投（集團）有限公司、北京市基礎設施投資有限公司，資產(chǎn)規模分別達到7434.26、5475.83、4829.51億元，資產(chǎn)規模都較大，與排名靠后企業(yè)拉開(kāi)較大差距，100強企業(yè)中除前35名外，大部分企業(yè)資產(chǎn)在1000億元以下，排名靠后企業(yè)資產(chǎn)不到500億元，我國城投公司規模不一，發(fā)展參差不齊。
圖表1：我國城投公司top10
自2009年，四萬(wàn)億財政計劃的推出，掀起了地方政府大規?；A設施建設的浪潮，城投企業(yè)作為融資主體，債務(wù)規模迅速膨脹，并由省、直轄市級擴展到了地級市、縣級市，城投債發(fā)行量大增，2009-2017年城投債發(fā)行量和余額爆發(fā)式增長(cháng)。隨著(zhù)城投債的發(fā)行壯大，地方政府債務(wù)規模呈現上升趨勢，截至2019年6月，我國地方政府債務(wù)余額達到20.55萬(wàn)億元，其中，一般債務(wù)118397億元，專(zhuān)項債務(wù)87080億元。雖然地方政府債務(wù)余額控制在全國人大批準的限額之內，但最近幾年呈連續上漲趨勢，且金額較大，存在地方政府債務(wù)風(fēng)險。
截至2019年6月，我國存量城投債券9375只，規模達到82591.28億元，較2018年底77238.88億元增長(cháng)6.93%；從級別分布看，AAA級主體所發(fā)行城投債券規模占比達到35.53%，較2018年底增長(cháng)約2個(gè)百分點(diǎn)，而AA級和AA級以下級別規模占比回落約1.5個(gè)百分點(diǎn)；從行政級別看，省級城投所占比例最大，市級城投規模占比略有增加；從債券種類(lèi)看，除企業(yè)債、定向工具占比回落外，其余城投債券規模占比均較去年底有所回升。
為了規范我國城投行業(yè)穩健、規范發(fā)展，我國主管部門(mén)出臺了一系列相關(guān)政策，其中43號、50號、87號文對行業(yè)帶來(lái)深遠影響。
圖表2：我國城投行業(yè)相關(guān)政策梳理
總體來(lái)看，政策變化對城投行業(yè)產(chǎn)生眾多積極影響，進(jìn)一步推動(dòng)了行業(yè)的穩健發(fā)展，具體體現在：轉型升級加快、開(kāi)展多元化業(yè)務(wù)布局，融資規模大幅降低，退出平臺趨勢加快，“管資本”成為改革重點(diǎn)。
轉型升級加快，開(kāi)展多元業(yè)務(wù)布局。城投公司政府融資平臺的定位經(jīng)終結，多重監管需加快轉型。且地方政府融資平臺定位已發(fā)生改變，特別是僅有融資功能的空殼平臺?；趪艺咭?、地方政府訴求和企業(yè)發(fā)展的自身需要，城投公司將加快向帶有融資性質(zhì)的一般國有企業(yè)轉型，由政府融資平臺向城市產(chǎn)業(yè)實(shí)體轉型，實(shí)現實(shí)體化經(jīng)營(yíng)，進(jìn)行多元化業(yè)務(wù)拓展，如城市資產(chǎn)運營(yíng)、產(chǎn)業(yè)投資、文化旅游、金融等。在實(shí)踐中，已經(jīng)有不少城投公司將自身的產(chǎn)業(yè)進(jìn)行了多元化延伸，造血機能明顯增強。
融資規模大幅降低。一方面加大違法違規舉債行為，堵住平臺公司政府性融資，另一方面，打開(kāi)政府一般債券等專(zhuān)項對政府進(jìn)行城市建設資金來(lái)源產(chǎn)生了重大影響，尤其是對平臺公司而言，堵的嚴、疏的少，平臺公司的融資成本進(jìn)一步增加。尤其是從事基礎設施項目融資和建設的平臺公司，業(yè)務(wù)將會(huì )出現大幅下滑，平臺公司的融資規模將大幅降低。以2017年情況來(lái)看，當年城投債發(fā)行明顯放緩，全年發(fā)行量為4.36萬(wàn)億元，較2016年減少近三成，未來(lái)城投的發(fā)債規模也很難有顯著(zhù)上升。
退出平臺趨勢加快。隨著(zhù)政策層層加碼，地方政府舉債融資行為逐步規范，融資渠道不斷收緊。城投公司只有擺脫地方政府融資平臺的身份，不承擔政府融資功能，才能繼續融資。城投公司宣布退出政府投融資平臺表面上是高壓政策下的無(wú)奈，是城投公司想要實(shí)現市場(chǎng)化轉型的必經(jīng)之路?？梢灶A見(jiàn)，城投公司退出政府投融資平臺的現象在今后的一段時(shí)間內仍將持續，趨勢將更加明顯。
“管資本”成為改革重點(diǎn)。城投公司作為國有獨資公司，承擔著(zhù)國有資產(chǎn)保值和增值的責任，強化“管資本”的引領(lǐng)作用，提高國有資本利用效率，實(shí)現國有資產(chǎn)保值增值，這高度契合城投公司的責任要求。同時(shí)，強調市場(chǎng)化的經(jīng)營(yíng)方式和管理手段，充分彰顯國有經(jīng)濟的活力、控制力和影響力，這也與城投公司的轉型思路不謀而合。因此，改組組建國有資本投資運營(yíng)公司是當前城投公司轉型發(fā)展的一個(gè)新方向。
三、 我國城投行業(yè)發(fā)展的痛點(diǎn)
我國城投行業(yè)發(fā)展逐步趨于規范，但也面臨以下痛點(diǎn)：功能定位不清晰、法人治理結構不完善，項目建設壓力大、融資渠道面臨監管制約，傳統業(yè)務(wù)占比高、經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)有待開(kāi)發(fā)，運營(yíng)類(lèi)人才缺乏、市場(chǎng)核心競爭力不足。
功能定位不清晰、法人治理結構不完善。多數城投公司的主營(yíng)業(yè)務(wù)以城市基建的公益性項目為主，大多為地方政府融資服務(wù)，自身功能定位不明確，市場(chǎng)化發(fā)展能力弱；大多城投公司多處于政企不分、職能定位不清，公司法人治理結構形同虛設的管理混亂局面。
項目建設壓力大、融資渠道面臨監管制約。地方政府債務(wù)嚴控導致政企信用脫鉤， 政企信用脫鉤導致城投公司融資趨緊；政府城市化建設壓力大，資金需求規模大，城投公司融資渠道受到監管制約，難以滿(mǎn)足融資需求和償還債務(wù)；城投公司承擔的公益項目多，盈利能力弱，缺乏穩定資金支持。
傳統業(yè)務(wù)占比高、經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)有待開(kāi)發(fā)。城投公司承擔的傳統基建業(yè)務(wù)占比過(guò)高，經(jīng)營(yíng)類(lèi)業(yè)務(wù)的占比過(guò)低，導致整體資產(chǎn)質(zhì)量不高， 影響公司的市場(chǎng)化直接融資；傳統業(yè)務(wù)制約城投公司的可持續發(fā)展，城投公司業(yè)務(wù)未來(lái)趨向于多元化發(fā)展。
運營(yíng)類(lèi)人才缺乏、市場(chǎng)核心競爭力不足。投公司各專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域的人才比較匱乏， 尤其缺乏具備相關(guān)資質(zhì)的人才；城投公司大多長(cháng)期服務(wù)地方公益性項目，市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)經(jīng)驗不足， 存在人才結構不合理、管理經(jīng)營(yíng)類(lèi)人才缺乏等問(wèn)題。
四、 “十四五”期間城投公司何去何從
在城投公司轉型發(fā)展浪潮中，尤其是獲得地方政府支持力度較大的省市級城投公司走在了改革的前列，通過(guò)理清政企關(guān)系、發(fā)展市場(chǎng)化業(yè)務(wù)，逐步提升管理運營(yíng)效率和盈利能力，與依舊充當政府融資平臺的城投公司拉開(kāi)了差距，未來(lái)城投公司發(fā)展分化程度分化將更加嚴重。“十四五”期間，城投公司應更加關(guān)注轉型升級，通過(guò)改革提升效能、通過(guò)多元布局推進(jìn)可持續發(fā)展。
進(jìn)一步明晰功能定位，完善公司法人治理結構。43號文之前，城投公司的功能定位即是政府融資平臺，43號文出臺后明確要求剝離城投公司政府融資職能。因此，長(cháng)期以來(lái)依賴(lài)政府，缺少市場(chǎng)化運作經(jīng)驗的城投公司轉型真正實(shí)現政企分離、自主經(jīng)營(yíng)成為首需解決的問(wèn)題。
堅持依法合規融資，持續推動(dòng)融資渠道創(chuàng )新。2017年一系列強監管政策下，城投公司今后只能憑借自身實(shí)力依法合規地進(jìn)行市場(chǎng)化融資，雖已剝離了政府融資職能，但推進(jìn)城市建設發(fā)展的責任卻并沒(méi)有放下。此外，城投公司的市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)先期也需要進(jìn)行大量的資金投入，融資依舊是轉型后城投公司的日常重要議題。
城投公司應堅持依法合規承接政府投資項目，堅決杜絕政府擔保、BT（政府回購）、公益性資產(chǎn)抵押、違規政府購買(mǎi)服務(wù)等會(huì )給地方政府債務(wù)帶來(lái)風(fēng)險隱患的舉債融資行為。城投公司承接政府投資項目應與地方政府建立清晰的市場(chǎng)化結算關(guān)系，確保企業(yè)債務(wù)與政府債務(wù)脫鉤，防范地方政府債務(wù)風(fēng)險。
城投公司應緊盯國家金融、貨幣政策新動(dòng)向，善于抓住政策機遇，大力創(chuàng )新拓展融資渠道，構建多元化、多層次的融資體系，積極嘗試企業(yè)債、公司債、項目收益債、PPN、融資租賃、資產(chǎn)證券化、海外發(fā)債等創(chuàng )新融資工具，不斷提高直接融資占比，降低企業(yè)融資風(fēng)險。
城投公司應不斷做優(yōu)做實(shí)企業(yè)資產(chǎn)，提升企業(yè)資信評級，從而提高企業(yè)在資本市場(chǎng)上的融資能力。對于政府而言，應加快培育地方融資擔保體系，通過(guò)制度創(chuàng )新支持城投公司繼續為地方經(jīng)濟社會(huì )建設發(fā)揮積極作用。
堅持政策性業(yè)務(wù)和市場(chǎng)業(yè)務(wù)雙輪驅動(dòng)。城投公司的市場(chǎng)化轉型應堅持政府政策性業(yè)務(wù)和市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)雙輪驅動(dòng)的經(jīng)營(yíng)策略，一方面承接政府公益性項目，提升城市品質(zhì)，承擔國企社會(huì )責任。另一方面，堅持以“主業(yè)清晰、多元化發(fā)展”的原則不斷開(kāi)拓經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)，打造合理多元的業(yè)務(wù)板塊。按照“市場(chǎng)化運作、專(zhuān)業(yè)化發(fā)展、多元化經(jīng)營(yíng)”的指導思想，大力整合和經(jīng)營(yíng)現有的基建、土地開(kāi)發(fā)等產(chǎn)業(yè)，結合自身和當時(shí)實(shí)際，積極探索和涉足其他優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)，如文化旅游、智慧城市、環(huán)保產(chǎn)業(yè)、養老醫療、特色小鎮、金融投資等與城市發(fā)展、人民生活息息相關(guān)的產(chǎn)業(yè)，這些產(chǎn)業(yè)符合創(chuàng )新、協(xié)調、綠色、開(kāi)放、共享的發(fā)展理念，關(guān)系國計民生，且有穩定現金流，有利于城投公司穩定持續發(fā)展。
加快推動(dòng)資產(chǎn)整合重組。按照“全面、客觀(guān)、真實(shí)、有效”的原則，對區域內國有企業(yè)、國有股權以及行政事業(yè) 單位所擁有的資產(chǎn)、資源進(jìn)行清查、整理、匯總、甄別、分析和歸類(lèi)，梳理出一批資產(chǎn)質(zhì)量好、 易操作的經(jīng)營(yíng)性國有資產(chǎn)，并在此基礎上形成擬整合重組的相關(guān)資產(chǎn)清單；根據整合的企業(yè)、股權、經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的實(shí)際情況進(jìn)行業(yè)務(wù)板塊的重新設計，按照“同業(yè)相 近、管理協(xié)同”的原則，將性質(zhì)相近的子公司和業(yè)務(wù)進(jìn)行內部整合，減少子公司法人數目，避免 出現同質(zhì)競爭，提高管理運營(yíng)效率和業(yè)務(wù)的核心競爭力。
作者：漢哲咨詢(xún) 劉建平
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