事業(yè)單位是我國在計劃經(jīng)濟體制下形成的特有的社會(huì )服務(wù)組織形式，國外并沒(méi)有定位、功能與之完全相同的組織形式，在國外，從事此類(lèi)服務(wù)的組織統稱(chēng)為非營(yíng)利性機構，它們是存在于政府部門(mén)與營(yíng)利部門(mén)之外的龐大的社會(huì )部門(mén)體系，通常被稱(chēng)為“非政府組織”（簡(jiǎn)稱(chēng)NGO）、“非營(yíng)利組織”（簡(jiǎn)稱(chēng)NPO）、混合型組織，另外，還有第三部門(mén)（The Third Sector）、非營(yíng)利部門(mén)（Non-Profit Sector）、獨立部門(mén)（Independent Organization）、公民社會(huì )組織（Civil Society Organization）、志愿組織(Voluntary Organization)、慈善組織(Charitable Organization)、社區組織(Community-based Organization)，等等。我們將上述組織形式統稱(chēng)為“公共服務(wù)組織”。這類(lèi)組織與政府組織、企業(yè)組織構成功能上的互補關(guān)系，共同滿(mǎn)足多樣、不同的社會(huì )需求。
一、國外公共服務(wù)組織與事業(yè)單位的關(guān)系和區別
在國外各類(lèi)公共服務(wù)組織形式中，混合型組織在形態(tài)和功能上是最接近于我國事業(yè)單位的一種組織或部門(mén)?；旌闲徒M織的經(jīng)費雖多來(lái)自政府補助，卻不像政府機關(guān)受制于僵化的官僚體系和公法規范，在人事和財務(wù)方面可享有相當的靈活性，能夠提供更加專(zhuān)業(yè)、貼近社會(huì )需求的公共服務(wù)。如同中國的事業(yè)單位，混合型組織有著(zhù)政府機關(guān)或私營(yíng)部門(mén)難以取代的地位，對其所在國家的政府角色發(fā)揮起著(zhù)積極的補充作用。這些國家均采用“立法先行”的方式，對混合型組織的治理結構、預算約束、信息披露、問(wèn)責機制等進(jìn)行了全方位的規范。
在實(shí)踐中，我國在推進(jìn)事業(yè)單位改革的過(guò)程中也逐步提出了非營(yíng)利組織的概念。試圖參照國外非營(yíng)利組織的運作機制推動(dòng)中國事業(yè)單位的改革。要在中國事業(yè)單位改革的過(guò)程中引入非營(yíng)利組織的機制，有必要首先對二者做一個(gè)比較。
二、非營(yíng)利組織和混合型組織的發(fā)展借鑒
無(wú)論是英國的非部委公共團體、日本的獨立行政法人，還是美國的政府性公司，其設立的目的無(wú)非是，政府部門(mén)希望在執行行政任務(wù)或提供公共服務(wù)時(shí)能有一種更加靈活的身份，以擺脫“公私二元體制”的束縛，從而建立一種能夠提升公共服務(wù)效率與質(zhì)量的混合型體制。
在傳統的二元體制中，公法形態(tài)上的行政組織受到政府部門(mén)人事、財政及預算法令的限制，不僅用人機制上受到公務(wù)員體制的約束，其行為也必須符合法定程序，不得變通、逾越法律的規矩。當社會(huì )公眾對公共服務(wù)提出新的要求時(shí)，政府部門(mén)常常無(wú)法快速反應以解決問(wèn)題。而私法形態(tài)上的行政組織，享有更多人事和財務(wù)上的靈活性，能夠因應環(huán)境迅速做出調整。
綜觀(guān)美國、英國、日本對混合型組織的立法監管，主要集中于四個(gè)方面：
一是立法規范先行，由于接受政府委托履行職能，混合型組織的設立和運作須遵循法定程序，并在數量上受到控制；
二是財務(wù)預算審計，雖然在資金運用支配上享有自主性，但必須遵循審計和績(jì)效評估的要求，甚至需要向國會(huì )進(jìn)行報告；
三是強調信息公開(kāi)，混合型組織有義務(wù)披露其執行業(yè)務(wù)和使用資金的情況；
四是規范法人治理和問(wèn)責機制，主管部門(mén)必須在重大決策、人事選任和日常運作方面負起監督責任。
需加以注意的是，美國、英國、日本的“事業(yè)單位”，其立法監管的目標雖然基本一致，但各有獨特的政治、經(jīng)濟、法律背景。
英國在上世紀80年代解決非部委公共團體面臨的困境時(shí)，首先通過(guò)調研厘清了問(wèn)題的緣由，大量制定法律指引和確定主管部門(mén)，強化了對非部委公共團體法人治理結構的規范，完善了外部監督體系，確立了有效的信息披露機制，最終構建了一套行之有效的問(wèn)責機制。
日本為應對戰后官僚體制一成不變的弊端，主動(dòng)發(fā)起了獨立行政法人制度創(chuàng )新，在設立要件、組織結構、業(yè)務(wù)運行、財務(wù)會(huì )計、監督評鑒等各方面形成了較為完善的配套設施，但是最后未能頂住既得利益集團反對改革的壓力，導致功虧一簣。
美國雖然重視混合型組織的功能，但基本采取“一事一議”的方式，不追求統一監管立法，其原因在于：美國的公民社會(huì )高度發(fā)達，對公共部門(mén)權力資源的使用，歷來(lái)有深入調查、批判的傳統。
雖然說(shuō)事業(yè)單位監管立法的思路和措施必須與一國的實(shí)際結合，不能依樣畫(huà)葫蘆，但必須強調的是，無(wú)論是在哪一個(gè)國家，“事業(yè)單位”的法人治理結構、財務(wù)約束和信息披露都是監管立法的核心，在此基礎上，再通過(guò)建立績(jì)效評價(jià)制度、內外部監督制度來(lái)強化運營(yíng)責任，追求成本效益最大化、服務(wù)質(zhì)量最優(yōu)化。
從表面來(lái)看，中國事業(yè)單位改革面臨的挑戰與上世紀80年代初的英國較為相似，但從本質(zhì)上來(lái)講，事業(yè)單位改革是行政管理體制乃至政治體制改革的重要環(huán)節，中國面臨的深層次困難更加突出。事業(yè)單位的改革，不能僅僅著(zhù)眼于消極的削減人員和經(jīng)費，而應把目標定位在提供高效優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和服務(wù)上。要實(shí)現公共服務(wù)效率和質(zhì)量的提升，切入點(diǎn)必須是全面強化問(wèn)責機制，推行信息公開(kāi)來(lái)制約不當行為，通過(guò)完善法人治理結構和財務(wù)審計制度來(lái)實(shí)現成本效益最大化，從而保證改革最終取得成功。
三、國外公益事業(yè)管理體制的借鑒和啟示
從來(lái)沒(méi)有萬(wàn)能的模式，由于受到歷史慣性、公共認同文化、經(jīng)濟基礎等各方面因素的影響，因此，在選擇事業(yè)單位改革與發(fā)展的新模式時(shí)，必須充分考慮具體的情況和特殊環(huán)境，既不能急于求成也不能停滯不前。筆者認為，公共服務(wù)管理體制改革要做到“四必須”：
（一）必須高度重視加強法律法規以及配套制度建設
各國事業(yè)改革經(jīng)驗表明，必須建立起完備的法律、法規與配套制度體系，法制化、規范化、透明化制度體系的建立才能確保事業(yè)單位改革的順利實(shí)施，以及改革后新體制的政策運行。還需要有一個(gè)事業(yè)單位的管理體制，對管理權限進(jìn)行劃分，對資源配置進(jìn)行管理。建立事業(yè)單位的監管機制和運營(yíng)機制對事業(yè)單位改革提出指導意見(jiàn)，提出配套的改革措施，提高運行效率。加強對事業(yè)單位資金和預算的管理，對預算執行情況進(jìn)行監督，增強預算執行的透明性，控制事業(yè)單位收支總體平衡，保證事業(yè)單位各項資金的合理有效使用。我國針對公益事業(yè)類(lèi)事業(yè)單位的法律與制度方面的建設相對滯后。目前，北京海淀區和上海、無(wú)錫等地在教育、文化、衛生領(lǐng)域實(shí)施的改革，都面臨一個(gè)共同問(wèn)題，就是改革后的學(xué)校、醫院等單位的法律定位問(wèn)題。理論上他們應明確為公立非營(yíng)利機構的一種，但至今非營(yíng)利機構在中國尚沒(méi)有明確的法律定位。非營(yíng)利機構的注冊登記、法人治理結構、活動(dòng)范圍、法律上的權力義務(wù)、資產(chǎn)與財務(wù)的管理模式、政府的支持與監管方式等各方面的法規幾乎都是空白，這給改革的操作和鞏固改革成果帶來(lái)一定的難度。
（二）必須深化政府的基礎性作用
在西方發(fā)達國家，雖然存在調整政府與民間力量在公共事務(wù)方面分工的趨勢，但長(cháng)期以來(lái)由政府承擔各項社會(huì )公益事業(yè)基本責任的格局并沒(méi)有發(fā)生改變?；A性的社會(huì )公益事業(yè)仍然采取政府主辦的方式，政府確保對其投入。但同時(shí)，從歐洲國家爆發(fā)的福利危機可以看出，如果公立機構的比重過(guò)大，國家財政不堪重負，特別是隨著(zhù)人口老齡化之后，財政負擔將更加嚴重。因此，一些歐洲國家在經(jīng)歷了市場(chǎng)主導、政府主導之后，又開(kāi)始了新一輪的私有化熱潮。然而，社會(huì )福利的提供有一定的剛性，能上能下。這也是目前歐洲一些國家私有化改革舉步維艱的原因。因此，中國也應該接受歐洲國家的教訓，不能過(guò)于倚重公立機構。事實(shí)上，目前中國的事業(yè)單位比重不僅比重高，而是太高。不僅如此，在政府放權，而監督不力的情況下，有的事業(yè)單位本身還出現了“市場(chǎng)化”的傾向，組織名義上以公益為目的，實(shí)質(zhì)上卻牟取個(gè)人或者組織自身利益，偏離了事業(yè)單位設立的初衷?？偟膩?lái)說(shuō)，美國和歐洲的國情和中國相差太遠，美國和歐洲的一些制度設計也許不錯，但可能并不適合中國的國情，我們學(xué)不了，也做不到。而在社會(huì )事業(yè)發(fā)展中東亞國家和我國臺灣地區卻反而有許多值得我們借鑒的經(jīng)驗和教訓。
（三）必須給予“民辦”事業(yè)單位的空間和地位
在中國，無(wú)論在官方統計上，在常人的思想觀(guān)念上，還是在日常生活中，說(shuō)到“事業(yè)單位”，幾乎無(wú)一例外指的是政府舉辦并管理的事業(yè)單位。其實(shí)，這是一種狹隘的界定。與尋求公共服務(wù)組織機構最優(yōu)化、效率最大化相比，保持其組織形式的多樣性、適應性和靈活性特征顯得更加重要。這一啟示來(lái)自我國和經(jīng)合組織國家公共服務(wù)提供者組織形式的強大反差。在中國，幾乎所有的公共服務(wù)提供者都是事業(yè)單位，而在經(jīng)合組織國家里，公共服務(wù)提供者有多種多樣的組織形式，它們的自主程度以及問(wèn)責方式也是多樣化的，正是這些因素使得它們更容易適應服務(wù)的不同性質(zhì)和周?chē)沫h(huán)境。其實(shí)早在上個(gè)世紀80年代初，中國改革開(kāi)放后，一些自愿自立自治的民辦事業(yè)單位自發(fā)興起，如各種民辦學(xué)校、醫院、養育院、戒毒中心等。這些現在隨處可見(jiàn)、但十分弱小的民辦事業(yè)單位，在20世紀90年代中期以前卻并不多見(jiàn)。它們與中國的民營(yíng)企業(yè)同行，但卻沒(méi)有像民營(yíng)企業(yè)那樣幸運，得到政府部門(mén)對民營(yíng)企業(yè)那樣的同等待遇，甚至它們的合法性也成為問(wèn)題。
（四）必須做到放權和放松兩控制
相當一部分事業(yè)單位的負責人和職工認為，事業(yè)單位并不是搞不好，是因為事業(yè)單位自主權不夠，管得過(guò)多過(guò)死、不利于調動(dòng)事業(yè)單位自身的積極性和低效率等問(wèn)題。事業(yè)單位管理上的主要問(wèn)題是長(cháng)期以來(lái)簡(jiǎn)單套用對行政機關(guān)的管理辦法，改革的方向是建立一整套適應各類(lèi)事業(yè)單位自身特點(diǎn)的不同管理辦法，而不是簡(jiǎn)單地放權。即使強調要發(fā)揮事業(yè)單位本身的自律性，更多地讓他們自我管理，也必須以這些單位本身有自律性，能夠實(shí)現自己管理自己為前提。比方說(shuō)，隨著(zhù)改革的進(jìn)展，相當一部分原來(lái)由政府直接支持的事業(yè)單位可以改為間接支持，即實(shí)行民辦公助、政府采購、設立專(zhuān)項基金、稅收優(yōu)惠等辦法，不再是直接包辦。但所謂的公助、采購、基金制、稅收減免等辦法也都滲透著(zhù)政府的管理和控制，只不過(guò)是管理辦法改變了。同樣，如果某一個(gè)民辦非營(yíng)利性機構不能自律，偏離了非營(yíng)利的方向，那么，它就不能再享受稅收優(yōu)惠政策了。所以必須在放權的同時(shí)做到放松兩控制。
